環境部發指南明確污染損害評估路徑 涉及土壤與地下水污染案件不斷增多

半個多月前,一樁時間跨度長達3年的土壤污染案件在江蘇省高級人民法院二審落槌。這個案件就是備受關注的“常州毒地案”。之所以歷經兩年多時間才有了終審結果,其中一個重要原因就是土壤污染損害鑒定太過復雜。

為了解決類似問題,生態環境部近日印發《生態環境損害鑒定評估技術指南　土壤與地下水》(以下簡稱《指南》)。生態環境部法規與標準司、環境規劃院負責人(以下簡稱有關負責人)指出,《指南》適用于我國境內因環境污染或生態破壞導致的涉及土壤與地下水的生態環境損害鑒定評估。生態環境管理和生態環境司法均需生態環境損害鑒定評估作為技術支撐。

責任難定

2018年歲末,曾引發社會廣泛關注的“常州毒地案”二審宣判。江蘇省高級人民法院經審理后作出終審判決:撤銷一審判決,江蘇常隆化工有限公司、常州市常宇化工有限公司、江蘇華達化工集團有限公司3家污染企業在判決生效后在國家級媒體上就其污染行為向社會公眾賠禮道歉,向兩環保組織支付律師費及差旅費46萬元,并承擔一審案件受理費100元、二審案件受理費100元,駁回兩環保組織的其他訴訟請求。

2015年9月,常州外國語學校搬遷新校址后,多名學生出現了身體不適癥狀。這一事件被公開曝光后引發社會高度關注。此后,環保組織自然之友和中國生物多樣性保護與綠色發展基金會對上述3家企業提起公益訴訟,要求3家企業消除污染危害,并承擔相關生態環境修復費用,向公眾賠禮道歉,承擔原告因訴訟支出的相關費用。

2016年12月21日,常州市中級人民法院對兩家環保組織提起的訴訟進行一審開庭審理。常州法院認為,常州市政府已經對案涉地塊的環境污染損害開展修復工作,環境污染風險得到有效控制,公益訴訟的目的已在逐步實現,判決兩家環保組織自然之友和綠發會敗訴,并承擔189.18萬元的案件受理費。兩家環保公益組織不服,向江蘇高院提起上訴。直到2018年12月27日,這起案件才最終畫上句號。而近年來發生的類似案件,絕不僅“常州毒地案”一起。

據生態環境部介紹,我國土壤與地下水環境污染形勢較為嚴峻,近年來涉及土壤與地下水環境污染的案件不斷增多,連續發生了騰格里沙漠污染事件、隴南銻尾礦庫泄漏事件以及華北滲坑污染事件等涉及土壤與地下水污染的案件。

生態環境部有關負責人指出,相對于其他環境污染,土壤與地下水污染的累積時間更長,污染成因更復雜,污染責任的確定更困難,損害數額往往也更為巨大。因此,盡快出臺土壤與地下水生態環境損害鑒定評估技術規范十分重要,有強烈的現實需求。

改革啟動

2015年4月,中共中央、國務院發布《關于加快推進生態文明建設的意見》,明確提出要“建立獨立公正的生態環境損害評估制度”。2017年12月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《生態環境損害賠償制度改革方案》(以下簡稱《方案》),全面啟動生態環境損害賠償制度改革。《方案》要求研究制定鑒定評估管理制度和工作程序,保障獨立開展生態環境損害鑒定評估。

“生態環境損害鑒定評估是生態環境管理的重要依據,是開展突發環境事件應對等工作的基礎,也是作出行政處罰等處理決定的考慮因素之一。”有關負責人說,2014年最高人民法院發布的《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》,2016年最高人民法院、最高人民檢察院發布的《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》等相關司法文件均明確了生態環境損害鑒定評估工作的支撐作用。

2015年司法部與環保部聯合印發《關于規范環境損害司法鑒定管理工作的通知》,明確規定土壤與地下水環境損害司法鑒定是生態環境損害鑒定評估的重要內容。2013年以來,生態環境部還相繼印發了生態環境損害鑒定評估技術指南總綱、損害調查、鑒定評估推薦方法、虛擬治理成本法等一系列技術規范。

有關負責人指出,《指南》是生態環境損害鑒定評估技術體系的重要組成部分。

方法明確

有關負責人說,我國境內因環境污染或生態破壞導致的涉及土壤與地下水的生態環境損害鑒定評估可以適用《指南》,但是,核與輻射事故導致的土壤與地下水生態環境損害鑒定評估工作不適用本《指南》。

也就是說,凡是涉及土壤與地下水的生態環境損害鑒定評估,包括農用地、建設用地和未利用地,無論引起損害的是突發環境事件、歷史遺留工業污染、廢棄物廢水長期累積排放,還是生態破壞事件,均可適用于《指南》。

有關負責人指出,《指南》規定了涉及土壤與地下水的生態環境損害鑒定評估的工作程序,以及各個工作環節的主要技術要點,包括鑒定評估準備、損害調查確認、因果關系分析、損害實物量化、損害恢復、恢復效果評估等。

其中,損害調查確認,主要明確了地質和水文地質調查、土壤與地下水污染狀況調查、土壤與地下水生態服務功能調查、基線水平調查等基本要求,以及損害確認的基本原則等內容。

對于以往最難以厘清的因果關系問題,《指出》則明確指出,對于污染環境行為導致的損害,結合鑒定評估準備以及損害調查確認階段獲取的信息,進行污染源解析；提出從污染源到受體的遷移路徑假設,并對其進行驗證；基于污染源解析和遷移路徑驗證結果,分析污染環境行為與土壤與地下水損害之間是否存在因果關系。對于破壞生態行為導致的損害,分析破壞生態行為導致土壤與地下水環境及其生態服務功能損害的機理,判定破壞生態行為與土壤與地下水環境及其生態服務功能損害之間是否存在因果關系。

對于損害恢復,《指南》主要規定了土壤與地下水基本恢復、補償性恢復與補充性恢復方案的篩選程序與原則,以及恢復費用核算方法。對于不能恢復的情況,《指南》針對不同利用類型土地和地下水的生態服務功能特點,明確了損害價值量化的方法。

有關負責人說,《指南》重點解決了如何開展土壤與地下水損害調查的問題。具體包括如何開展地質和水文地質調查,如何合理布設土壤與地下水損害調查點位,如何快速識別土壤與地下水中特征污染物等。

同時,還就如何開展土壤與地下水損害因果關系分析給予明確。《指南》指出,結合鑒定評估準備以及損害調查確認階段獲取的損害事件特征、評估區域環境條件、土壤與地下水污染狀況等信息,采用必要的技術手段對污染源進行解析；構建概念模型,開展污染介質、載體調查,提出特征污染物從污染源到受體的遷移路徑假設,并通過遷移路徑的合理性、連續性分析,對遷移路徑進行驗證；基于污染源解析和遷移路徑驗證結果,分析污染環境行為與損害之間是否存在因果關系。

此外,《指南》還就如何對土壤與地下水損害進行量化、如何對土壤與地下水損害價值進行量化等給予明確。