作者:復旦大學校長助理、國際關系與公共事務學院教授 茍燕楠

《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》指出,全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求,是深化財稅體制改革、建立現代財政制度的重要內容,是優化財政資源配置、提升公共服務質量的關鍵舉措。經過10余年的探索,預算績效管理已融入預算過程,有效推動了預算編制和執行水平的提升,但也存在一些突出問題:績效理念尚未牢固樹立,一些地方和部門存在重投入輕管理、重支出輕績效的意識;績效管理的廣度和深度不足,尚未覆蓋所有財政資金,一些領域財政資金低效無效、閑置沉淀、損失浪費的問題較為突出;績效激勵約束作用不強,績效評價結果與預算安排和政策調整的掛鉤機制尚未建立;等等。加快建立現代財政制度,推進國家治理現代化,必須以全面實施預算績效管理為關鍵點和突破口,推動財政資金聚力增效。

預算績效管理的使命是提升資金使用績效,優化資源配置,推動實現高質量發展,促進解決發展不平衡不充分問題。完成這個使命,必須創新預算管理方式,更加注重結果導向、強調成本效益、硬化責任約束,從轉變觀念開始,實現制度、組織、技術、標準、行為模式等的變革。這個體系性的變革必須全方位系統推進,特別是要實現預算和績效管理融合,解決激勵約束問題,全面提升資源配置效率、資金使用效益。為此,應堅持從實際出發、因勢利導,把握和解決好難點問題。

在提升預算績效的同時規范收支行為。發達國家績效預算的基本邏輯是放松投入控制,加強結果問責。我國的現實情況是投入控制尚需加強、行政行為有待規范,必須在加強和改進控制的同時健全制度、理順機制、激發活力、提升績效。這就需要在改革中堅持有破有立。一方面,守住底線,在基本控制要求上夯實基礎、執簡馭繁;另一方面,因地制宜分類設計,在支出使用上適度放松管制,給預算部門盡可能大的自由空間。

積極探索和創新激勵機制。預算績效管理要取得實效,就要千方百計激發預算部門和一線工作者的熱情和創造力。因此,激勵機制是否科學有效,是預算績效管理成敗的關鍵。激勵機制涉及復雜平衡和眾多因素,既要符合實際,力度和方式切實有效;又要尊重傳統,凝聚廣泛共識,切忌簡單一刀切。既不能簡單地將績效與預算或獎金掛鉤,導致無序競爭和行為扭曲;也不能既要馬兒跑、又要馬兒不吃草,或鞭打快牛。要在深入研究公共部門運轉規律的基礎上大膽探索創新。

拓寬績效結果應用的途徑和人民群眾參與的渠道。績效結果重在應用,沒有應用皆為徒勞。績效結果的核心是績效信息,績效信息雖不能也不應決定預算,但可以輔助預算和政府治理。一則可以通過預算績效目標管理梳理部門職能,優化項目設置,加大績效信息在預算分配中的應用。二則可以推動預算部門運用績效信息優化內部資源配置,實施組織和流程再造,提高政策實施和項目管理水平,提升履職績效。三則可以通過拓展績效信息應用的廣度和深度,探索多樣化的績效激勵機制,充分調動部門和個人提升績效的主動性和創造性。四則可以提高預算透明度,保障人民群眾對預算分配和預算執行結果的知情權和監督權。