作者:中山大學現代會計與財務研究中心/管理學院 辛宇

由于我國國有企業的產權是由各級人民政府的直屬特設機構即國資委作為出資人代表來授權行使的,所以我國的國有資產管理體制具有非常明顯的分級管理特征。國有企業依據其控制層級可劃分為中央直屬國有企業和地方所屬國有企業,其中地方國有企業又可以進一步劃分為省級、地市級及縣區級國有企業。由于不同層級政府所屬的國有企業在市場勢力、營商環境、目標導向、治理結構、利益相關者管理等多個方面存在明顯差異,相應地,不同層級政府對其所屬國有企業的干預程度、介入方式、監督動力等多個方面也會存在明顯差異。

一般而言,由于地方所屬的國有企業的經營業績直接關系到地方政府的財政收入、GDP和政府官員的政績,因此地方國有企業會面臨著較強的政府干預。地方政府的政績訴求會顯著增強其對國有企業的控制,將其政策性負擔或者說非經濟類目標內化到國有企業的經營決策之中。與此同時,為了彌補地方國有企業多目標導向性的經濟損失,地方政府也會在政策制定以及資源支持中向國有企業傾斜。

基層國企改革中面臨的問題

通常情況下,我們可以將中央國有企業和省屬國有企業以外的地市、縣區級國有企業界定為基層國有企業。這些基層國企具有天然的經營劣勢。一是限于地市、縣區層面的整體經濟規模和政治環境因素,基層國企所處的營商環境相對來說并不理想;二是由于能夠動員的經營性國有資源局限于一地、一市、一縣、一區,體量偏小,能夠騰挪、協同、整合的空間有限,明顯低于央企、省屬國企及省會城市國企;三是由于體制、機制和人力資源層面的限制,基層國企很難在競爭性行業構建出能夠適應激烈市場競爭要求的激勵機制和運營機制,創新能力嚴重不足,這導致在地市級和縣區級層面鮮見充滿活力且有經營優勢的處于競爭性行業的國有企業;四是由于基層國企所處行業以功能性和公益性行業為主,而且還承擔著地方政府的融資平臺及投資窗口重任,部分負債由政府財政提供了擔保或背書,一旦舊有模式無以為繼時,其經營性現金流往往很難滿足巨額的還本付息壓力;五是部分基層國企還承擔著較多的歷次國企改革過程中遺留下來的歷史問題,欠賬較多,有些甚至積重難返成為“僵尸企業”。

現實中,基于我們對基層國有企業的觀察,存在著如下典型現象:

一是部分基層國企的發展定位不夠清晰,許多企業面臨轉型壓力,并且缺乏從不具備競爭力的行業中徹底退出的決心。一些企業缺乏明確的發展定位,是定位于面向市場參與競爭還是定位于承擔政府賦予的公共服務或社會責任職能沒有明確結論,這導致企業一方面要承擔大量政府賦予的公共服務或社會責任,其自我發展能力受到抑制,中長期的企業發展規劃很難維持,另一方面又要積極參與市場競爭,這使得企業的未來發展缺少方向,困難重重,缺乏自主經營能力。

二是部分基層國企的國有資產布局比較混亂,業務重復與過度多元化現象并存,容易導致惡性競爭及核心競爭力的缺失。一家公司擁有過多的主營業務會導致運營資金嚴重不足,缺乏穩定的主營業務增長點,最終導致樣樣都經營、但是樣樣都不精的情況發生,這些國有企業需要明確自己具有市場競爭力的主營業務,集中精力予以發展,進而形成自身的競爭優勢。

三是一些基層國企的法人治理結構尚不規范,建立職業經理人制度的障礙較大。整體來看,在基層國企,符合現代企業規范的公司法人治理結構還沒有普遍建立起來,企業董事會、監事會仍未健全,與各負其責、有效制衡、協調運轉的法人治理結構要求尚有不少差距。部分企業董事會成員基本上由內部產生,與經理層高度重疊,行政任命的內部人員同時擔當戰略制定者、決策監督者、方案執行者的角色,其定位存在沖突。法人治理結構的缺陷直接導致職業經理人制度建立的障礙比較大。這一制度的引入面臨下列限制性條件:授權不充分,嚴重制約經理人的積極性;激勵過弱,無法吸引優秀經理人的加入;企業目標多元化,削弱了預算控制的強制性。

四是一些基層國企的員工素質有待進一步提高。部分基層國企存在年齡偏大、學歷偏低、知識結構老化等問題,個別企業甚至出現管理人員、專業技術人員斷層的問題,這既制約了企業的創新能力,也無法適應企業轉型升級的需要。隨著我國經濟發展方式轉變,產業升級轉型加快,國有企業必須更多地適應市場化運作,對企業人才隊伍建設和人才素質的要求將進一步提高,對企業人才激勵機制和培養機制的建立健全將更為迫切。深化國有企業及其監督制度的改革與創新需要一支規模適度、結構合理、素質優良的出資人代表、經營管理人才、黨群工作者和專業技術人才隊伍,這取決于基層國企的機制能否吸引優秀人才進入,能否培養和激勵人才的發展。部分基層國有企業目前的員工素質無法適應國企改革中的一些復雜要求,如資產定價及其處置、并購重組方案設計及戰略投資者的引入、融資工具的使用及其風險管理、企業內部控制安排等等。

五是沉重的歷史遺留問題導致部分基層國企的盈利能力偏低。部分國有企業擔負著較為沉重的歷史遺留問題,這嚴重拖累了國有企業的發展能力。這些歷史遺留問題通常與早期改革的政策配套措施不足有關。這些問題延續下來日積月累已經變成極難處理的硬骨頭,或者是在歷史的發展過程中逐漸加以解決,或者是由政府注入大量資源予以干凈徹底的處理,同時還要盡最大可能避免新的歷史遺留問題產生。例如,退休人員福利政策、退休津貼標準、征地拆遷補償、土地手續補辦、歷史積欠銀行借款的還本付息等等。值得注意的是,在企業承擔政府延伸職能的過程中,一些新的決策可能在未來形成新的歷史遺留問題。這些問題的存在加劇了進一步改革的成本,其間所涉及的人事、稅務以及銀行債務等問題,將嚴重限制資源重組和結構調整的順利進行。

六是部分基層國企承擔政府的一些重大的、緊急的、臨時的政治任務過重,進而導致資金緊張、財務狀況較差、短期資金壓力較大。例如,被動承接政府項目所帶來的債務,政府其他行政部門拖欠企業款項等。因為對自身發展方向缺乏清晰認識,無法明確界定到底是面對市場競爭還是承接政府責任,這導致部分國有企業背負了沉重的包袱來參與競爭。

七是部分基層國有企業缺少核心競爭力,綜合經濟效益較差。產生這一問題的外部原因在于:一些重大項目在決策時缺乏審慎考慮,導致項目的進度緩慢,既大量占用企業資金,又無法產生合理的效益;企業的發展受到政策的影響;政策性負擔加大了企業的成本,包括人工財務成本、人工成本以及其他固定性成本等;企業擁有的資源未得到有效的利用。

由于上述問題的存在,這些基層國企的改革可能還會面臨如下障礙:一是借助于資本市場推進國企改革不具有現實性。一方面,以基礎性行業或傳統行業為主的國有企業對于資本市場投資者來說缺乏足夠的吸引力;另一方面,盈利能力欠缺也使其無法滿足證券監管部門對IPO公司的盈利性與持續發展能力的要求。二是各種問題的存在會導致民營資本對于參與基層國企混合所有制改革的意愿不強。對于民營資本來講,其參與國企改革的主要目標有兩個:實現對于國有企業的控制;接受資產,而不接受附帶的歷史遺留問題以及員工。而國企引進民營資本的主要目標在于不放棄控制權的基礎,吸引增量資本,緩解財務壓力。兩者的目標差距甚大。

大膽創新治理結構 深化基層國企改革

在當前環境下,如果不能妥善處置上述問題,極易誘發區域性的系統性金融風險,并進而產生踩踏效應。在當前部分基層國企經營的艱難時刻,尤其需要解放思想,實事求是,通過對治理結構的大膽創新來深化國企改革,釋放基層國企活力。具體來說,可以考慮的主要方向包括:

一是通過混合所有制改革引入民營資本(含外資資本),并且通過體制機制創新,有效結合國有資本和民營資本的各自優勢,互利共贏,避免因劣勢疊加而導致混改失敗。十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》給出了混合所有制更為具體的實現機制——國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股,相互融合。國有資本的優勢在于政府的隱性擔保具有一定的增信效果進而降低融資成本而且管理比較規范,同時還會帶來大量來自政府層面的經營業務,劣勢在于經營機制彈性不足而且決策效率偏低;民營資本的優勢在于管理團隊身經百戰,經營機制靈活并且能夠對復雜的營商環境變化做出及時的決策反應,效率較高,劣勢在于銀行信用偏弱導致融資成本過高而且管理過于粗放。要真正地實現二者的優勢互補,關鍵在于國有資本和民營資本之間要建立起有效的信任機制,不能是國有資本擔心造成國有資產流失,民營資本擔心混改后的企業面臨更加嚴格甚至重復的來自各個監督部門的嚴格監管,進而導致自己的投資變成為他人作嫁衣、沒有話語權而心有不甘。

二是這種信任機制的建立,只能是通過規范的公司治理結構創新即“法治化”途徑來加以解決,而不能是建立在“人治化”形式即單純的基于人與人之間的信任渠道。具體來說,有必要通過細化的公司章程設計來對混改企業的控制權在國有資本和民營資本之間的契約化分配作出明確界定。此時,一定是一事一議、一企一策,具體問題具體分析,并且要通過基層首創精神的發揮來及時總結經驗教訓,形成基本原則,真正落地實施。例如,國有資本可以考慮通過優先股、可轉債等形式獲得收益的優先分配權或形式轉換權,可以考慮通過金股的形式獲得對若干重大敏感事項的否決權,還可以考慮通過提名多數監事的形式獲得監督權;但相應地,民營資本可以獲得更多的對日常經營業務的控制權,可以通過擁有更多的董事提名權來更大程度地影響董事會決策并且在激勵機制、經營機制方面更加趨向市場化導向;同時,金字塔持股、交叉持股、類別投票權設計、相互參股、股權激勵和員工持股計劃等股權結構創新以及外部董事制度和薪酬激勵制度等也是混改企業可以考慮的方向。此時,公司章程所體現出來的“意思自治”以及“程序公平”、“相互制衡”和“規范運作”就變得非常重要。它既約束民營資本,也約束國有資本,從某種意義上來說,國有資本不應該成為“超級股東”,其有必要通過“自我設限”來取信于民營資本,此時,“國有民營”、實現所有權和經營權的適度、有效分離應該是一個可以考慮的方向。

三是可以通過混合所有制改革引入央企和省屬國企等其他國有資本。雖然由于國有資本分級管理所帶來的各級政府及其所屬國企不盡相同的利益訴求,但是,不同國有資本之間相同的產權性質意味著存在天然的情感紐帶,以及國有產權還存在著通過行政劃撥進行整合的高效手段,所以相對來說還是更容易實現利益協同和一致意見。此時,央企資本和省屬國有資本的引入,將會明顯增強基層國有經濟的整體實力和戰略縱深,反哺地方經濟,可以更好地消化和緩解基層國企所面臨的現實困難。在這一過程中,基層國企背后的政府,應該有更加主動的介入和協調,不能坐等央企和省屬國企上門,從而更加充分、更加主動地發揮國有資本在資源配置方面的影響力和控制力。

四是通過國有資本的分層管理,充分發揮國有資本投資運營公司的樞紐作用。參考新加坡的“淡馬錫模式”,可以將原來的地方政府融資平臺改組為國有資本投資運營公司,做實做強,將地市各種類型的優質經營性國有資產(包括部分土地資源)統一根據其功能屬性,分別注入若干國有資本投資運營公司,由國資委統一監管。作為出資人代表,國有資本投資運營公司整合不同類型的國有資源,扶持優勢產業,積極開展資產重組,宜參則參,宜控則控。同時,國有資本投資運營公司可以與民營資本開展更加有效的合作,授權、監督、考核實體性的國有企業或混合所有制企業的經營績效,分類管理,提升盈利能力,進而形成可靠的還本付息來源,緩解資金壓力。從某種意義上來說,國有資本投資運營公司的組建,還具有一定的隔離效果:它可以在一定程度上降低二級企業所面臨的監督成本,提升監督效能,從而更好地煥發基層國企的活力以及國企高管中的企業家精神;而國資委與國有資本投資運營公司之間要分工明確、厘清各自邊界,責權利相匹配,同時在人員方面可以適度交叉。

此外,基層政府應該積極向省級及中央政府反映,爭取財政轉移支付的支持。部分基層國企或政府融資平臺的經營困難,與其承接政府修橋筑路等基礎設施建設及公益性政策負擔和歷史遺留問題等多方面的政治任務有直接關系,而根本原因則在于地方政府的財力明顯不足,但又存在財務軟約束現象及政績壓力和任期導向。當然,從另一個角度來看,地市政府在當前環境下,也很有必要控制投資節奏,適當管控過強的投資欲望,硬化基于財政收入合理安排開支的紀律約束。

當前的國企改革,已經度過了“頭痛醫頭腳痛醫腳”及“摸著石頭過河”的探索階段。此時所處的改革階段、改革氛圍和改革形勢,已經不允許我們在宏觀政策層面有太多、太奢侈的試錯性改革機會。因此,國企改革必須要更加注重頂層設計、更加注重實施路徑及其可行性評價、更加注重風險管控及對過去經驗的總結和教訓的反思,進而實現持續的改進、完善和重構,以保證國有企業改革行穩致遠、進行到底。此時,我們既要看到改革開放以來國有企業改革所取得的巨大成就,樹立充分自信,又要看到當前形勢的嚴峻和任務的艱巨,保持足夠清醒。

(本文為國家社科基金重大項目“國有企業監督制度改革與創新研究(17ZDA086)”階段性成果。)