作者:國務院發展研究中心企業研究所國有企業研究室主任 項安波

在我國開始從重視產業政策向重視競爭政策的經濟政策轉型過程中,國企需要深入推進實質性改革以適應新的政策環境,主動接受競爭政策的規制:適應競爭政策“提升整體經濟效率和社會福利最大化”的要求,提升國企改革目標;適應競爭政策規制的規律和進展,突出改革重點,更加重視完善國資管理體制;聚焦“管資本”和混改兩大主攻方向,以重點突破帶動全面推進,從專項試點走向綜合改革;堅持政企分開和政資分開,以克服制約競爭、影響公平的政策和體制障礙。在政府影響微觀經濟方式開始從“以產業政策為主導”向“以競爭政策為基礎”轉型過程中,國企需要加快改革以適應新的政策環境,主動適應競爭政策規制。競爭政策應考慮我國作為國資國企大國的實際國情,秉持競爭中立原則,充分容納國企并讓其發揮良性作用。

國有企業要主動適應促進公平競爭的政策取向

中國的國有企業是原計劃體制的支柱,雖然經過多年改革,相關政策對國企“溺愛、苛求”并存的特征仍然較為明顯。這對內影響公平競爭,對外影響“走出去”。在中國謀求高質量發展、致力于建設現代化經濟體系的當前階段,國企需要更加主動地公平參與競爭,這實際上也有利于其提升經營效率和適應國際規則。

(一)改革開放以來的“國民關系”向公平競爭的方向發展從未逆轉

改革開放以來,中國的“國民關系”經歷了從“大公無私”逐步向“國民共進”不斷調整的過程,雖然發展歷程較為曲折,但“國”與“民”兩者共同奔向公平競爭的市場地位的整體方向從未逆轉。

民營經濟從不允許存在到得到承認,從“公有制的必要的和有益的補充”到“社會主義市場經濟的重要組成部分”,進而躍進到在諸多競爭性領域確立主體地位。與此同時,國有經濟通過“有進有退”的戰略性布局結構調整和完善國資管理體制等舉措,在國民經濟中發生了從絕對主體地位到發揮主導作用的轉變。

各種所有制類型企業的公平競爭對中國經濟發展具有戰略性意義——因為基本經濟制度要求“多種所有制經濟共同發展”,如果無法實現微觀基礎的公平競爭,就無法保證多種所有制經濟共同發展的可持續性。更重要的是,中國四十年的改革實踐展示了競爭的成效、論證了公平競爭的重要性。這決定了“國”與“民”兩者關系向公平競爭的方向發展不可逆轉。

當然,由于政策慣性和傳統思維,政策層面的所有制歧視仍然一定程度存在,規模化導向仍然較為明顯;在企業經營實踐和一些公共政策執行層面,也仍然存在競爭不充分、不公平等現象。這要求競爭政策對企業行為的平等規制和對政府行為的相應約束。

(二)競爭政策在中國經濟政策體系中的基礎性地位正在逐步確立

不論是為了適應市場經濟的基本要求,還是應對經濟全球化挑戰的現實需要,或是對我國產業政策實踐的客觀反思、對歐美日等經濟體歷史經驗的借鑒以及認識的升華,中國已經越來越清楚地認識到確立競爭政策在經濟政策體系中基礎性地位的重要性。

中國過去的經濟政策體系高度重視產業政策,而產業政策又以國有企業為基礎。但主要矛盾的轉變、發展階段的變化、發展模式的轉換、全面改革的深化,使得過去被廣泛應用的產業政策的階段性、局限性愈加顯現。中國經濟政策體系已經開始從過去“以產業政策為主導”向“以競爭政策為基礎”轉型。這使國企從過去的產業政策實施主要工具和主要作用對象,變為平等接受競爭政策規制的市場主體,面臨著真正的來自于市場競爭的挑戰。這可能對國企帶來暫時的困難,但這更有利于提升國民經濟的整體效率,而且也可能更有利于國企提升可持續發展能力。

經濟發展、國家政策、法治建設、社會轉型及價值目標融合等已經為競爭政策優先打下了基礎,也為競爭政策的后續推進和擴展提供了可能。國企必須適應這一重大政策環境調整。

(三)國有企業作為政府和市場的“界面”,需要公平參與競爭

要使“市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”這一理論突破和重大決策得到貫徹落實,需要確立競爭政策在經濟政策體系中的基礎性地位。而競爭政策鼓勵有效競爭和限制不正當競爭,意味著要進一步打破壟斷、放松管制、放寬準入、開放市場、鼓勵競爭。在中國,所有這些環節的關鍵節點均與國企有關。這要求作為政府與市場“界面”的國企要以獨立的市場主體地位、公平參與市場競爭。

因此,國企公平參與競爭,一方面需要淡化一般競爭領域國企的“國有”色彩,恢復國企作為“企業”的根本屬性,將其作為普通企業進行要求,接受競爭政策規制。另一方面,也要求政府行為接受競爭政策的規范和約束。這可利用競爭政策來規制政府經濟政策制定行為、評判政府行為是否符合競爭政策標準。

(四)國企“走出去”需要適應正在重構的國際競爭規則

以競爭中立制度在國際經貿治理領域的興起為標志,國際競爭新規則對國企參與商業活動提出了更高的要求和標準。隨著“走出去”進程加快和作為“一帶一路”倡議的實施主體,國企面臨著越來越多的來自國際競爭規則的新挑戰。

為更好地應對外部沖擊及更順利地走出去,我們應在堅持國家經濟主權原則的基礎上,秉持價值中立原則,認真考慮如何應對一些國際協議國企條款帶來的挑戰,做出及時響應和主動調整;并借鑒其有益部分,對內促進實質性國企改革和完善公平競爭的制度環境,對外爭取有利的國際環境和發展空間。

競爭政策對國有企業應秉持競爭中立原則

廣義競爭政策的適用范圍本身就包含對國企的規制。兩者的互動關系,要求考慮以下兩個方面的問題:

一是競爭政策如何有效地將國企納入規制框架。由于國企的特殊屬性和優勢地位,僅僅依靠反壟斷法和反不正當競爭法,實際上難以有效解決國企公平參與競爭問題。國際經驗也表明,單獨適用競爭法還不足以保證為國企和非國企建立公平的競爭環境,同時還需要競爭中立政策發揮關鍵作用,兩者不可偏廢。

二是中國的競爭政策必須考慮中國國情和制度環境,在實際國情與公平競爭之間尋找平衡,以適應國內面臨的特殊挑戰和全球經濟競爭格局。中國是世界上國有企業最多、國有資產最龐大、國有資本行業分布最廣泛、國資管理體系最復雜的國家。在歷史積累形成的龐大經營性國有資產成為客觀存在、國有經濟占比較高、國有企業仍大量分布于競爭領域的情況下,要求國企在競爭中主動“謙讓”,就國內而言尚不現實,就應對國際競爭而言也難謂明智。這決定了競爭政策體系在當前階段必須能充分容納國企而非對其實施“競爭限制”。

基于上述考慮,我們建議中國的競爭政策體系對國企秉持競爭中立原則、充分容納并發揮其良性作用。“競爭中立”指政府秉持中立態度、保證政策中性(包括稅收中立、債務中立、規則中立等),對各類企業一視同仁,在盡可能保證與承擔的社會義務相一致的情況下,各類企業受到相似競爭規則的約束,不受外來因素干擾開展公平競爭。

“競爭中立”以公平競爭權為法理基礎,以政府與市場關系、公平競爭以及經濟民主等學說為學理基礎,核心精神是公平競爭。這在改革開放后的中國,實際上已被長期倡導和廣泛接受,符合中國經濟體制改革方向,有助于更好地堅持“兩個毫不動搖”;其主要制度安排與當前我國國企改革方向基本一致,能更好地促進國企政策與競爭政策兼容。更重要的是,“競爭中立”并不要求國企在競爭中主動謙讓,國企可以正常參與競爭、追求利潤,同時還需維持正常的商業回報率,只是不得利用“國有”身份謀求額外好處。這適合我國當前階段國企眾多、國資龐大、布局廣泛的現實國情,使得我們可以從容調整、逐步完善。

有鑒于此,政府有必要秉持以保證各種類型企業公平競爭為核心理念的“競爭中立”原則,構建容納國企并讓其發揮良性作用的競爭政策體系,將國企更充分地納入其中,與其他類型企業平等接受競爭規則的約束。

推進實質性國企改革 使國企成為獨立市場主體

競爭政策在中國經濟政策體系當中的崛起,對深化國企改革既提出了要求,也提供了契機。國企已經開始向適應競爭政策的方向調整,根本性措施是深入推進實質性改革,克服制約競爭、影響公平的政策和體制障礙;重點是“政策競爭中性、企業公平競爭”,實現對內促進公平競爭、對外利于企業培育全球競爭力。

提升改革目標。鑒于國有資本“全民所有”的基本屬性,國企改革必須超越本位目標,這樣才能更好地與競爭政策提升整體經濟效率和社會福利最大化的目標一致起來。因此,國企改革需要適應已經發生重大變化的經濟環境和政策環境,以“三個有利于”為標準,以提升國民經濟整體效率和國家經濟競爭力為目標,以提升國有資本效率、增強國有企業活力為中心,構建國民共進、協調發展的經濟格局,在推動高質量發展、促進社會和諧與文明進步中發揮更積極作用。國企改革如果僅僅局限于自身目標,不僅實質性改革難以展開,公平競爭也會失去微觀基礎。

突出改革重點。廣義的國企改革是國有經濟的改革,包含國有經濟管理體制改革和國有經濟實現形式的改革,不能僅僅把企業作為改革的對象,尤其是當國企回歸企業本性、接受競爭政策規制后,不能仍將企業當作改革重點。現在回頭來看,新一輪國企改革的兩大重點——“管資本”和混合所有制改革——都與國資管理體制改革相關,但目前“管資本”還缺乏突破性進展;對混改企業的管理沿襲傳統監管體制,制約了混改的深入推進。因此,有必要及時將國企改革的重點轉向以管資本為主完善國資管理體制。只有通過“管資本”和重構國有資本管理體制,才能淡化所有制、強化所有權,才有可能使微觀企業居于公平競爭地位。

聚焦“管資本”和混改兩大主攻方向,以重點突破帶動全面推進,從專項試點走向綜合改革。在總結前期系列試點工作的基礎上,國企改革需要聚焦目標、力求重點突破,進而帶動國企改革的全面推進。十九大提出了“做強做優做大國有資本”和“培育具有全球競爭力的世界一流企業”兩大任務。相應地,“以管資本為主完善國資管理體制”和“以發展混合所有制經濟轉變國企經營機制”成為國企改革兩大主攻方向。兩者交互影響,共同對國企公平參與競爭提出了要求。因為兩者都要求構建更清晰的政企關系、更良性互動的“國民”關系。這有利于促進“國”與“民”的公平競爭和協調發展。下一步,一方面要以財務硬約束為核心、以提高透明度為基礎、以提升管資本能力為重點,構建重視可持續投資收益的國有資本管理體制,為做強做優做大國有資本提供基礎環境;另一方面,將推進混改與保護產權、釋放人的積極性相結合,三位一體同步推進,提升混改質量、層次與深度,使混改這一企業“基因改造技術”成為國企轉變經營機制的重要途徑。

更好地支持混合所有制企業發展。做強做優做大國有資本和發展混合所有制經濟,兩者的結合點是混合所有制企業。可明確除市場失靈和公共產品領域外,不再新設國有獨資企業;國有資本主要以與社會資本混合的形式介入企業。國有資本參股的混合所有制企業不享受任何特權,也不承擔特殊義務,政府對其不再當傳統國企監管,轉按公司法進行管理。強調國有資本和發展混合所有制企業而淡化國有企業概念,有兩個好處:對內促公平競爭和實現“國民共進”;對外為企業開辟國際發展空間,因為相關國際協議主要針對國企進行規制,如果我們能更多地強調國有資本、更好地發展混合所有制企業,不僅可緩解部分來自國際協議國企條款的壓力,還有利于在國資國企相關議題爭取價值觀、話語權等方面的主動地位。

堅持政企分開和政資分開。一是以競爭政策規范、約束政府行為。確保政府與企業的聯系、對企業的所有權以及對市場活動的參與,不給其他市場主體帶來不當的競爭優勢。如在清除軟預算約束的同時也要清理政策性負擔和減少多元化目標。這對國企而言,實際上是既限制“競爭優勢”也清除“競爭劣勢”,既避免“溺愛”又避免“苛求”。二是以競爭政策保證各類企業之間的公平競爭。按照分類改革的思路對國企開展分類管理,淡化商業類國企的所有制色彩,不因其“國有”身份而給予變相補貼、資源傾斜或政策優惠;對商業類國企持高標準的透明度要求,接受競爭政策規制等。三是從利用國有企業向利用國有資本轉變。發揮國有資本投資、運營公司的隔離層、防火墻和轉換器作用,以其為界面推進政企分開、政資分開,減少政府過多的不當直接干預。四是構建更系統明確的國家所有權政策體系,按公平競爭原則處理“國民關系”,按政企分開、政資分開原則處理政企關系。這也有利于我們應對“不僅關注企業所有制,更關注政府對企業的影響和控制”的國際規則新趨勢。

當前,國企得益于供給側結構性改革改善了經營績效,為主動推進改革、公平參與競爭創造了有利條件。但國企改革的任務仍然繁重而艱巨,公平競爭的挑戰真實而重大。這要求國企按照十八屆三中全會的國企改革精神和十九大提出的“競爭公平有序”要求,緊抓時機更主動地深化改革、更公平地參與競爭,以實質性、突破性進展,為國民經濟發展提供新動能和釋放新空間。