編者按

當今時代,信息技術與經濟社會的交匯融合引發了數據迅猛增長,數據已成為國家基礎性戰略資源,大數據正日益對全球生產、流通、分配、消費活動以及經濟運行機制、社會生活方式和國家治理能力產生重要影響。黨的十八大以來,黨中央高度重視大數據發展,全面實施國家大數據戰略,加快建設數字中國。習近平總書記明確指出:“要依法加強對大數據的管理。”如何建設數字經濟法治體系以保護數據產權,如何以法治方式規范數據收集使用以鼓勵市場主體創新,如何借助大數據資源提升司法治理能力,成為我們在推進法治中國建設和數字中國建設進程中面臨的重要議題。

隨著信息技術在各個領域的全面應用,數據的種類、數量、速度和價值都出現了顯著變化,一個大規模生產、分享和應用數據的時代已經開啟。黨的十九大報告提出:“推動互聯網、大數據、人工智能和實體經濟深度融合。”習近平總書記強調,大數據是信息化發展的新階段,要推動大數據技術產業創新發展,構建以數據為關鍵要素的數字經濟,運用大數據提升國家治理現代化水平,運用大數據促進保障和改善民生。在全面推進依法治國的時代背景下,我們有必要盡快完成數字經濟法治體系的頂層設計,通過確立其核心內容和基本框架,推動數字經濟健康持續發展。

數字經濟的發展需要明確數據產權制度

習近平總書記指出:“要制定數據資源確權、開放、流通、交易相關制度,完善數據產權保護制度。”明確產權是通過市場交易實現資源最優配置的一個必要條件。在數字經濟中,數據成為“新石油”,是具有巨大價值的無形財產,明確數據產權制度是數字經濟發展面臨的首要問題,也是數字經濟法治體系迫切需要解決的重要問題。

事實上,在民法典的編纂過程中,立法者就已經注意到完善數據產權制度的必要性。民法總則第127條規定:法律對數據、網絡虛擬財產的保護有規定的,依照其規定。在學理上,該條款屬于引致條款或轉介條款。然而,一般的引致條款,都是有具體的相關規定予以對應的。但全國人大法工委組織編寫的《中華人民共和國民法總則釋義》中明確提出:鑒于數據和網絡虛擬財產的復雜性,限于民法總則的篇章結構,如何界定數據和網絡虛擬財產,如何具體規定數據和網絡虛擬財產的權利屬性和權利內容,應由專門法律加以規定。也即,民法總則僅僅提出了數據產權制度的問題,但是并未作出具體規定。

數據產權制度的內容主要包括數據的所有權、占有權、支配權、使用權、收益權和處置權等權能內容及其行使規則,其本質并不是人和數據的關系,實際上是要解決網絡用戶和各類網絡運營者之間的財產權利關系。對于數據權利的行使規則,《中華人民共和國民法總則釋義》指出:對數據的保護,需要規定一系列的制度,包括構成數據保護的情形、主體和客體、權利的內容、權利的限制、享有權利的期限、法律責任等。

不同于傳統的財產關系,互聯網上的數據都是存儲在網絡運營者的服務器之中,網絡用戶對于這些數據的各項權利都要基于網絡運營者的支持和配合方可有效行使。也正因為這種特殊的財產控制關系,導致數據的確權變得很困難,傳統所有權中的支配關系在網絡環境下變得較為脆弱。在面臨這種客觀障礙時,有觀點提出數字環境下沒有用戶的私有財產,或者是將互聯網視為一個財產共享的公共場域。這些觀點都不利于數據的保護和交易。恰當的做法應當是,通過立法選擇的方式,在必要的領域和層次給這種模糊不清的產權關系一個較為清晰的劃分規則,對網絡用戶和各類網絡運營者之間的數據財產關系做出合理的分配。

建設數字經濟法治體系提升國家治理現代化水平

大數據時代的數字經濟并不是某一個行業部門的經濟,而是整個工業經濟的升級。正如習近平總書記所指出的,發展數字經濟,推動“實體經濟和數字經濟融合發展”,“信息化和工業化深度融合”,“制造業加速向數字化、網絡化、智能化發展”。這將涉及經濟社會發展方方面面。在這個意義上,完善數字經濟法治體系的頂層設計,將是推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革。國家治理現代化的一個重要方面就是要拋棄傳統的政府管理理念,更加注重各方的積極性、參與性,充分調動和運用法治的力量、市場的力量、社會的力量和人民的力量,數字經濟法治體系的頂層設計就是要體現這種理念。

提高國家治理現代化水平需要樹立鼓勵社會創新的觀念。大數據時代出現了很多新的經濟模式,我們要通過數字經濟法治體系的頂層設計來鼓勵創造數據的經濟模式,同時鼓勵企業挖掘大數據中存在的價值。例如,傳統商業交易僅僅是商品或服務的交易,交易過程中只有成本,并不創造新的價值。在大數據時代,電子商務交易的過程不僅僅有商品、服務的交換,同時會產生交易數據,在這種交易數據中就可以挖掘出新的價值,從而衍生出新的經濟模式和社會治理對策。在此背景下,電子商務的發展就不僅僅只是當次交易的價值,還對其他經濟和社會治理具有參考價值。為此,我們在電子商務法等數字經濟立法過程中,要體現鼓勵創新的觀念,避免用傳統落后的行政管理方式應對大數據時代的新需求。

提高國家治理現代化水平需要正確處理政府與市場的關系。黨的十九大報告指出:“使市場在資源配置中起決定性作用,更好發揮政府作用。”大數據產業的發展需要政府對市場的鼓勵、引導和監督,同時也需要政府尊重市場的力量和社會的力量,妥善平衡市場中不同主體之間的利益。其一,政府要特別注重數字經濟發展中的消費者權益保護。消費者在數字經濟中具有更多選擇機會,同時也更容易被大量信息所誤導,需要建立有效的網絡平臺責任制度,同時對商業格式條款、個人信息保護、懲罰性賠償等制度予以完善。其二,在立法過程中要妥善處理民事責任和行政責任的關系。一般而言,數字經濟法治建設中,能夠通過民事責任解決的,就盡量不適用行政責任,只有民事責任無法有效預防不法行為時,才需要動用行政責任的手段。其三,要鼓勵中小企業的發展。數字經濟極大降低了商業經營成本,同時也導致中小企業在市場競爭中處于劣勢地位,需要在市場準入、稅收等環節給予中小企業以必要優惠。

建設數字經濟法治體系推動大數據產業持續發展

大數據產業是一個戰略新興產業,需要通過數字經濟法治體系的完善推動產業持續發展。根據中國信息通信研究院發布的《大數據白皮書(2018年)》,我國2017年大數據產業規模為4700億元,同比增長30%。與此同時,大數據產業正在與實體經濟形成深度融合,為實體經濟發展注入了新動力。完善數字經濟法治體系成為匹配產業發展需求的必然選擇。

數字經濟法治體系的完善需要兼顧宏觀和微觀兩個視角。在宏觀層面,要有一個著眼于大數據社會范式變革的前瞻性和創新性立場,創造有利于數字經濟長遠繁榮發展的法治環境,推動具有持續活力的電子商務法、互聯網信息服務法等法律的出臺。在微觀層面,需要全面考慮相關法律立、改、廢的問題,創立新的數字經濟法律規則,修改或廢止既有法律中不適應數字經濟發展的法律規則。

大數據時代的數字經濟發展,不能僅僅依靠企業自主收集的數據,還需要依靠政府提供的公共數據。為此,要完善電子政務建設,擴大政府數據的開放程度。國務院辦公廳印發的《進一步深化“互聯網+政務服務”推進政務服務“一網、一門、一次”改革實施方案》已明確提出:“堅持聯網通辦是原則、孤網是例外,政務服務上網是原則、不上網是例外,加強政務信息資源跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務互聯互通和協同共享。”與此同時,除了政府部門內部的互聯互通,還需要在一些領域建立政府與企業數據的互聯互通,從而為電子政務和數字經濟并駕齊驅創造良好的條件。正如習近平總書記所強調的:“要加強政企合作、多方參與,加快公共服務領域數據集中和共享,推進同企業積累的社會數據進行平臺對接。”

在電子政務建設不斷推進的同時,還需要有效擴大政府數據的開發程度。我國各級政府作為政務信息的采集者、管理者和擁有者,已經取得了大量的高質量數據。但由于技術條件和管理體制等原因,政府所存儲的大量數據實際上處于極其分散的狀態,它們散落在不同級別不同部門的政府信息系統之中,相互之間的數據難以實現互聯互通、數據開放和信息共享。對此,習近平總書記指出:“要加強論證,該統的可以統起來,發揮1+1大于2的效應,以綜合運用各方面掌握的數據資源,加強大數據挖掘分析。”我們有必要在一些領域建立國家大數據平臺,制定相應的技術標準,從而推動公共數據的開放共享,助力大數據產業的繁榮發展。

總之,數字中國建設需要法治來保障。在大數據時代,我們要做好數字經濟法治體系的頂層設計,尤其要在制定相關法律時體現時代性和前瞻性,為我國大數據產業國際競爭力的提升營造良好法治環境。(作者:申衛星 清華大學法學院院長、教授)