作者:國家發展改革委能源所原所長、研究員 周大地

綠色發展是新發展理念中重要一環,也是新時代高質量發展的重要組成部分。在我國建設生態文明的進程中,節約資源和保護環境都是基本國策。保護環境不但要使發展不以新的環境污染和破壞為代價,還需要使已經受到污染和破壞的環境質量逐步得到治理,使生態環境得到休養恢復。環境污染的末端治理雖然必要,但末端治理往往需要更多的能源和其它物料的投入,很容易形成二次污染和新的資源環境問題。因此,我國的環境治理必須以源頭治理為本,從盡可能減少資源消耗做起,從源頭減少污染排放。

推進綠色發展,需要建立綠色生產和消費的法律制度和政策導向,建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系。這種經濟體系的建立和完善,不但需要有力的行政性措施,也包括建立可以保障和推動綠色發展的市場信號體系。資源產品的價格就是最重要的市場信號。

在市場經濟條件下,由于環境污染及其影響的外部性特點,由市場供需條件和直接生產成本形成的各種重要資源產品的市場價格,往往難以包括這些生產行為的環境外部成本。為了保護環境,我們必須用準入限制、排放標準、環境排放總量控制等行政管理措施,對經濟活動的環境影響進行控制和制約。這些措施也可以作為市場信號的組成部分。但是能源等基礎資源性產品的價格,不但對于各種生產活動,而且對于終端消費活動,都有基礎性引導功能。科學的價格體系是引導市場活動走向綠色發展的基礎條件之一。我國的能源價格政策需要充分考慮對綠色發展的支持和方向引導。

世界各國的能源價格治理實踐,充分說明能源價格對能源消費有巨大的長期引導作用。多數發達國家實行的是鼓勵節能,抑制能源高消費的能源價格管理政策。多數工業化國家的燃油和電力價格都有較高消費稅、環境稅的附加,使用戶的油價電價水平高于市場供需和直接生產成本加成價格。少數國家實行對市場價格基本不干預,主要由市場自己形成價格的政策。一些能源資源和生產大國,對國內消費實行了低價補貼政策。長期執行下來,這些國家的能源利用效率出現了巨大的差別。實行消費補貼的國家,基本上無一例外地成為能源利用效率最低、浪費性消費最多的國家。完全由市場定價,因而能源價格較低的國家,能源利用效率也很低。例如采取這種價格政策的美國,人均能源消費量是發達程度基本相同的歐洲國家平均值的兩倍左右,許多關鍵用能技術也比較落后。而對能源價格進行政策干預,維持較高能源價格水平的多數發達國家,其能源利用效率也是相對較高的,能源結構也更加低碳化。

過去,我國的電價由政府直接管理。目前進行的電力體制改革,引進發電、用電環節的競爭機制,目的是讓市場更多地決定價格變化。由于電力輸運和配送電網的技術非競爭性,各國的電力價格基本上都受到政府不同程度的規制管理。今后我國的電價也必然保留合理程度的規制管理。在電價規制管理中,進一步考慮綠色發展的政策引導作用,是我國電價改革的重要內容。

建立綠色發展的能源價格體系,要認真考慮逐步取消對居民直接消費的電力和熱力的交叉補貼。我國的居民用電價格,在世界主要經濟體國家中都是比較低的。居民電價比美國這樣不對電價進行政策干預的國家還低。從長遠發展看,我國還需要逐步引入消費稅、環境稅等因素,抑制浪費性能源和電力消費,鼓勵節能節電,促進資源節約和高效利用,為綠色低碳發展建立更高質量的正確價格信號體系。

除了能源電力價格平均水平的政策目標設置以外,價格結構的合理化也是綠色發展價格體系建設的重要內容。差別電價是針對不同用戶實施不同電價的常用政策措施。在市場經濟中,差別價格其實早就得到廣泛應用。商品銷售的重要策略就是針對不同支付能力的用戶采取不同的定價方式,有高支付能力的用戶往往可以為某些并不重要的額外服務對同樣的商品支付高得多的價格,而對部分支付能力較低的用戶,商家也可能讓利銷售以獲得更多的銷售數量,通過薄利多銷得到更多的總利潤。和企業差別價格實踐目的是利潤最大化不一樣,政府的差別價格政策主要考慮的是各種社會目標如何通過價格變化得以實現。對于電價管理而言,可以對需要限制的用戶實現高電價,而對鼓勵發展的用戶適當給予價格優惠。

近兩年來,我國電力消費增速加快,從2016年的年增5.2%,到2017年提高到6.6%,今年前5個月電力消費增速高達9.7%,而且其中5月份進一步提高到11.4%。高耗能原材料行業的電力消費也出現增速提高的現象。今年前5個月第二產業電力消費同比增速達到7.7%,5月份黑色冶金和建材用電增速分別達到18.6%和14.6%,是多年來的新高。這種超常高速增長,引起人們的擔憂。近年來電力裝機容量總體過剩,在發電能力供大于求條件下的競價上網,壓縮了生產者的合理利潤空間,使市場電價畸低。一些高能耗用電大戶通過直購機制獲得較低電價,刺激了高能耗產品的生產。

我國高耗能行業產量過高,已經超出國內需求。2017年我國鋼材出口量達到7541萬噸,高耗電的鋁出口達到479萬噸,鎂45萬噸。我國資源不豐富的銅出口也有81萬噸以上。高耗能的化肥出口2400多萬噸,其中尿素有465萬噸。這些高耗能產品生產過程基本上都是高污染高排放。我國經濟轉向高質量發展,需要對這些高耗能高排放行業進行引導,使之提高能效、優化結構、降低使用的強度。

我國已經對若干種高能耗高排放的產品生產行業用電實行了差別電價,用高于其它工業的電價,對這些行業實行一定的制約。對一些淘汰和限制類的企業用電,實行更高的差別電價。但近年來由于電力供應能力有所富余,這些政策的具體實行有所放松,沒有得到嚴格執行。這種情況應該盡快得到糾正,加強差別價格的正確引導方向和力度。

近年來我國電力消費增速加快的另一個推動因素是第三產業和民用電力的快速增長。這些領域的電力消費提高了我國電力的峰谷差,部分地方電力峰荷不斷出現新高峰,加大了電力系統保供的壓力。為了保證為時不長的高峰負荷,許多發電設備的實際利用率進一步降低,部分地方還要加大外來電的長距離輸送設施建設,而利用時間短,輸電設施利用率過低,又大幅度提高了供電的成本。保障電力供應穩定可靠,不能單純依靠增加供應保障設施,不斷加大發電調峰能力和電網短時長距離輸電能力。峰谷負荷差距大,電力設施利用率低,系統建設成本過高,用戶的電價也必然不斷升高。合理引導需求,實現錯峰用電,鼓勵用戶在負荷高峰期少用電,改為在負荷低谷用電,是減少電源過多投資,提高電力系統應用效率,整體降低用戶平均用電成本的科學方法。這也是綠色用電的重要內容之一。

用峰谷差別電價引導消費,是錯峰填谷,降低供電整體成本,節約資源,高效用電的有效做法。在峰荷壓力大的地區,可以進一步增大電價的峰谷差,會更有力地引導用戶合理調整用電時間,使社會資源利用效率提高。

我國居民用電長期受到交叉補貼的照顧,居民電價是各種用電戶里價格最低的。這種低電價有悖實際供電成本結構。不分居民收入的實際差別,一律給予同樣的電價補貼,實際上是對高收入、高用電戶給予更多補貼。這是很不公平的,也不是補貼政策的初衷。各地現在已經引進的居民用戶階梯電價,是對居民用電補貼合理化的重要調整措施。用電多的用戶,在多用的部分,減少單位用電量的補貼數額,用電越多,增量部分的補貼就越低。盡管還沒有取消補貼,但降低了對大用戶的補貼水平,減少了不公平的程度。提高階梯電價的價差,調整階梯間距,降低高補貼電量數額,可以作為一種整體上降低民用電價交叉補貼,同時提高補貼公平性的有效措施。

階梯電價不僅可以用在民用電價,而且可以應用于許多工商用戶領域。對工商用戶的階梯電價,可以根據不同行業節能標準,對實現先進用電效率部分采用基本電價,對超過高能效標準部分逐步階梯提高電價,以鼓勵用戶進行節能改造和加強節能管理,對低效用電戶也有所制約,推動淘汰落后。

我國促進綠色發展的電價機制的建設,還需要做更多的努力。從電價總體水平的目標設定,到差別電價,階梯電價的合理設定,加強區別實施力度,都可以做大量完善和改進。最近,國家發展改革委推出的《關于創新和完善促進綠色發展價格機制的意見》,包括了取消不合理電價補貼,加強差別和階梯電價實施力度等措施。同時鼓勵地方根據本地實際情況,采取比國家更為嚴厲的差別力度。這是我國政府為轉變發展和消費方式,深入推進供給側結構性改革,實現高質量發展和綠色發展的及時政策跟進。我們期待這個政策舉措,在全國各地得到認真貫徹執行,并有更多的創新。