作者:中國社會科學院世界經濟與政治研究所 張宇燕 蘇慶義

產能過剩問題是國際金融危機之后國際社會普遍關注的重要問題,其中,鋼鐵行業產能過剩尤為突出。根據經濟合作與發展組織(OECD)鋼鐵委員會的報告,國際金融危機之前的2007年,鋼鐵行業產能利用率在85%左右,但從2009年開始,產能利用率一直低于80%,個別年份甚至低于70%。近兩年,產能利用率雖然有所改善,但2017年的產能利用率尚低于75%。從今明兩年的鋼鐵需求來看,產能過剩問題短期內并不會得到有效緩解。為此,國際社會也一直試圖應對產能過剩。

但也有一些聲音罔顧產能過剩是全球性問題的事實,將矛頭指向中國。這些人認為,中國是世界上最大的鋼鐵生產國,政府政策導致產能過剩,并在世界市場上進行低價銷售,從而應該為產能過剩負主要責任。很自然地,這些人將世界鋼鐵市場扭曲、自身鋼鐵行業萎靡以及伴隨而來的失業問題歸咎于中國。這些聲音持續多年,并沒有消減的跡象。

如果仔細推敲,會發現上述指責毫無道理可言。第一,產能過剩問題在國際金融危機之后才成為較為突出的問題,主要還是受整個世界經濟形勢的影響。產能過剩的直接原因在于供給大于需求,需求不足和供給過量均是原因。這種情況常常存在于市場經濟運行過程中引發的經濟危機之時,并伴隨之后的危機復蘇過程。20世紀30年代大蕭條時期,也伴隨產能過剩,只不過過剩的行業和當前不同而已。2010年,為應對危機,世界范圍內的財政和貨幣刺激政策導致鋼鐵產量大幅提升。此后的需求也跟不上供給增速。第二,看一個國家對產能過剩影響的大小,不能只看生產量,還要看消費量。不可否認,中國鋼產量位居世界前列,尤其是2009年以來,中國鋼產量占世界的比重超過40%。但這并不意味著中國造成了世界范圍內的產能過剩。一方面,中國具備生產大量鋼鐵的資源稟賦;另一方面,中國作為鋼鐵消費大國,具備消化大量鋼鐵的能力。實際上,目前中國的鋼鐵產能利用率高于世界平均水平。第三,過去幾年,中國一直致力于削減產能,世界鋼鐵產能過剩卻并無明顯好轉跡象,反過來也證明中國并非世界產能過剩的源頭。中國在2016年計劃5年內削減鋼鐵產能1億至1.5億噸,過去的兩年就提前完成了這一目標。中國過去兩年削減的產能就相當于美國一年的產能。但與此同時,全球產能過剩并無明顯好轉。這也反過來說明,中國并非是世界產能過剩的主要因素,單純依靠中國削減產能并不能有效化解世界產能過剩問題。第四,鋼鐵行業本身的供給和需求特性導致其更容易出現產能過剩問題。生產鋼鐵需要投入的固定成本相對較高,導致鋼鐵廠商減產或破產的成本高,即便鋼鐵價格走低,供給也不會很快調低,也即供給的價格彈性低。對鋼鐵的需求主要來自建筑行業和汽車行業,油氣行業和造船業也是重要的需求行業。這些行業對鋼鐵的需求主要還是受自身行業發展的影響,這導致其對鋼鐵需求的價格彈性低,即便價格走低,也不會大幅增加對鋼鐵的需求。鋼鐵行業供給和需求的價格彈性的“雙低”特點導致一旦某個時點打破均衡,供給大于需求,鋼鐵價格走低,供給大于需求的情況將長期存在。

有關中國政府出臺各項干預政策導致產能過剩的觀點更是站不住腳。前幾年,中國鋼鐵行業的一個重要特點是國內企業之間的惡性競爭,大量小企業的存在提升了產量、拉低了價格。也就是說,中國鋼鐵行業反而存在市場的過度和無序競爭,鋼鐵產量的增長反而是政府干預太少、監管不到位造成的。事實上,正是現在政府的干預才達到了削減產能的目的。此外,鋼鐵出口從來不在中國政府的鼓勵范圍之內,這不符合中國多年來要優化出口結構、進行價值鏈升級的方向。對于鋼鐵這種典型的“兩高一資”產品(高耗能、高污染和資源性)的出口,中國通過加征出口關稅、降低出口退稅率等措施限制其出口。實際上,早在2005年,中國的“十一五”規劃就明確提出控制“兩高一資”產品的出口,鋼鐵當然包括在內。從經濟發展階段的視角來看,新世紀以來中國鋼鐵產量增長較快,則源于中國處于工業化、城市化、投資支出占國內生產總值(GDP)比重較高的過程中。隨著中國經濟結構轉型,未來中國的產能過剩問題必然會得到有效緩解。

因此,無端指責中國造成了世界范圍內的產能過剩無助于解決問題,只會在解決問題的道路上越走越偏。寄希望于世界范圍內的產能過剩由某個國家單獨解決,并不現實。中國雖然未來致力于削減產能,但只有各國相互配合,才能更好地解決這一問題。正如2016年G20貿易部長會議聲明所指出的,“鋼鐵和其他行業的產能過剩是一個全球性問題,需要集體應對”。

第一,促進世界經濟增長是化解產能過剩的根本出路。世界經濟重現繁榮,需求才會旺盛,多出來的供給才能被消化掉。為此,各國齊心協力促進世界經濟增長,才能從根本上解決當前的產能過剩問題。遺憾的是,世界經濟持續復蘇面臨重重阻力。比如,美國的特朗普政府僅考慮“美國優先”,實行貿易保護主義和單邊主義,對世界主要經濟體加征關稅,引發世界范圍內的反制,嚴重威脅全球貿易增長和世界經濟復蘇。

第二,世界主要經濟體加強溝通協調是化解產能過剩的基本保障。產能過剩不可能由單個國家造成,同樣,也不可能由單個國家解決,主要經濟體加強溝通協調才能為化解產能過剩提供保障?？上У氖?有些經濟體搞小圈子,不支持中國提出的加強合作的倡議。比如,前不久,美國、日本、歐盟舉行三方部長會議,并發布聲明,將產能過剩和非市場導向的政策和實踐聯系起來,試圖將產能過剩和國有企業、產業政策等聯系起來。世界主要經濟體應放棄這種在產能過剩問題上排斥其他經濟體的行為。

第三,加強產能合作是創新性地化解產能過剩的重要方式。產能過剩的主要原因在于世界經濟復蘇不夠,但也存在結構性原因。在美歐日等發達經濟體鋼需求量不足的同時,許多發展中經濟體如非洲國家則存在供不應求的問題,限于發展水平無法建立起相應的鋼鐵產能。中國主張國際范圍內的產能合作,提出的“一帶一路”倡議的重要內容之一就是加強各國間產能合作,通過優化各國間的供給來更好地對接需求。同時,通過產能合作,提升發展中國家的發展潛力,可以進一步增加需求,這為解決產能過剩問題提供了一個創新性的思路。世界主要經濟體應該攜起手來,培育落后國家的產能和發展水平。這樣,既促進落后國家的發展,也有利于更好地解決產能過剩問題。