開(kāi)展環(huán)保督察巡視、嚴(yán)格環(huán)保執(zhí)法 朱慧卿作

中國(guó)的治國(guó)理政事業(yè),既在宏觀層面具有“大氣”的體制優(yōu)勢(shì),亦在中微觀層面具有“精巧”的機(jī)制優(yōu)勢(shì)。這些機(jī)制性優(yōu)勢(shì),在40年的改革開(kāi)放實(shí)踐中體現(xiàn)得尤為明顯。改革開(kāi)放以來(lái),在豐富的改革實(shí)踐尤其是新時(shí)代的全面深化改革實(shí)踐中,一些持續(xù)性長(zhǎng)、遍及性廣、活躍度高的技術(shù)性機(jī)制,成為各個(gè)改革領(lǐng)域在不同改革階段取得源源不斷成功的重要保障。

這些技術(shù)性機(jī)制各自擁有相對(duì)特定的運(yùn)行邏輯及功能,它們形成了一組“機(jī)制模塊”,與“制度模塊”一起共同作為中國(guó)國(guó)家治理體系的重要支柱。這其中的三個(gè)關(guān)鍵機(jī)制——領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制、試點(diǎn)機(jī)制、督察機(jī)制,分別集中代表了中國(guó)改革的決策能力、創(chuàng)新能力、執(zhí)行能力。

領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制,把職責(zé)各異的部門匯集到一起,化解分歧、共同發(fā)力

領(lǐng)導(dǎo)小組作為改革的一種組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制,以“聚力”的作用方式支持改革事業(yè),即根據(jù)改革主題的屬性及內(nèi)容,將有關(guān)聯(lián)的組織要素集中聚合到一起,共同承擔(dān)、協(xié)作處理改革事項(xiàng)。在領(lǐng)導(dǎo)小組正副組長(zhǎng)的“高位推動(dòng)”下,領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位“各負(fù)其責(zé)”“分頭去辦”,全方位地為改革工作貢獻(xiàn)力量。

美國(guó)有學(xué)者對(duì)中國(guó)的決策體系作了一個(gè)非常流行的歸納,那就是所謂“碎片化權(quán)威主義”,即中國(guó)決策體系內(nèi)部呈現(xiàn)出高度“碎片化”特征,決策權(quán)被縱向各個(gè)層級(jí)、橫向各個(gè)領(lǐng)域的部門所分割開(kāi)。這實(shí)際上是將長(zhǎng)期觀察歐美國(guó)家決策過(guò)程中種種“扯皮”“利益博弈”現(xiàn)象所形成的理論視角,“習(xí)慣性”地投射到對(duì)中國(guó)決策實(shí)踐的分析當(dāng)中。

事實(shí)上,中國(guó)的決策相當(dāng)高效,這也是歐美政治家經(jīng)常羨慕的一點(diǎn),顯然他們的感受比起研究者更加貼近現(xiàn)實(shí)。其中的關(guān)鍵就在于,中國(guó)決策者很善于通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)小組這樣的議事協(xié)調(diào)手段,把職責(zé)各異的部門匯集到一起,化解分歧、共同發(fā)力。在全面深化改革、新型醫(yī)療體制改革等重大決策、重大改革過(guò)程中,都能夠看到對(duì)應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)小組的“身影”。領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制為跨領(lǐng)域、跨部門的改革提供了極佳的意見(jiàn)表達(dá)、共識(shí)整合平臺(tái)。

試點(diǎn)機(jī)制,能夠有效降低制度變遷的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù),增強(qiáng)改革狀態(tài)的“可控性”

試點(diǎn)作為改革政策的一種漸進(jìn)性實(shí)施機(jī)制,以“穩(wěn)中求新”的作用方式支持改革事業(yè),實(shí)現(xiàn)了對(duì)漸進(jìn)性改革策略的操作化。通過(guò)“從局部到整體”的逐步鋪開(kāi)過(guò)程,試點(diǎn)機(jī)制能夠有效降低制度變遷的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù),增強(qiáng)改革狀態(tài)的“可控性”。改革工作所難于兼得的穩(wěn)妥性與創(chuàng)新性,通過(guò)試點(diǎn)機(jī)制極好地融合為一體。

中國(guó)在改革開(kāi)放之初面臨著兩大難題:一是沒(méi)有現(xiàn)成的方案可循,二是超大型國(guó)家所帶來(lái)的高風(fēng)險(xiǎn)。這一方面決定了中國(guó)不可能采取“休克式療法”,并不追求改革事業(yè)的“一步到位”“畢其功于一役”。另一方面也要求中國(guó)改革者開(kāi)發(fā)運(yùn)用適合于自己的改革策略與技術(shù),通過(guò)挖掘內(nèi)部潛力,自行解決這一問(wèn)題。

中國(guó)政府通過(guò)開(kāi)展類型豐富的改革試點(diǎn),很好地應(yīng)對(duì)了這一挑戰(zhàn)。從最早的小崗村試驗(yàn)、開(kāi)辟深圳特區(qū),再到自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū),有改革必有試點(diǎn),試點(diǎn)已成為改革的同義詞。在試點(diǎn)中探索并測(cè)試適合于自身的方案,而不是聽(tīng)取各種未經(jīng)驗(yàn)證的域外理論貿(mào)然行動(dòng),進(jìn)而通過(guò)逐步推廣的方式實(shí)施新政策,避免牽一發(fā)而動(dòng)全身。各個(gè)領(lǐng)域的改革工作,幾乎都是以試點(diǎn)、試驗(yàn)的名義和形式展開(kāi),“試點(diǎn)先行、逐步推廣”成為了中國(guó)改革的基本操作程序。

督察機(jī)制,從改革決策的“最先一公里”出發(fā),打通關(guān)節(jié)、疏通堵點(diǎn)、破除阻力、提高貫徹質(zhì)量,一直推進(jìn)到改革階段的“最后一公里”

督察作為推動(dòng)改革措施落實(shí)到位的一種促進(jìn)機(jī)制,以“全程跟進(jìn)”的作用方式支持改革事業(yè),確保改革決策能夠不折不扣地“落地生根”。督察機(jī)制從改革決策的“最先一公里”出發(fā),打通關(guān)節(jié)、疏通堵點(diǎn)、破除阻力、提高貫徹質(zhì)量,一直推進(jìn)到改革階段的“最后一公里”。

如何確保最高決策能夠保質(zhì)保量地落實(shí)到地方和基層,從古至今的治理者們?cè)O(shè)計(jì)并實(shí)踐了各種方法,但都得不到令人滿意的結(jié)果。“上有政策,下有對(duì)策”也一直在困擾著改革時(shí)代的政策落實(shí),中國(guó)的改革者們最初對(duì)于這一難題亦沒(méi)有特別好的解決辦法。然而通過(guò)不斷摸索,逐漸形成了督察這一推動(dòng)政策執(zhí)行的有效模式。決策方案出臺(tái)后,決策者直接派出督察組專門跟進(jìn)、實(shí)時(shí)督促政策執(zhí)行,實(shí)質(zhì)上踐行了公共政策理論中所設(shè)想的“決策與執(zhí)行一體化”。作為該理論誕生地的歐美國(guó)家實(shí)行“公務(wù)員中立”,政府文官們可以“有理有據(jù)”地拖延執(zhí)政黨、議會(huì)的各種決策的執(zhí)行進(jìn)度。而中國(guó)實(shí)行的“黨管干部原則”,恰好為決策與執(zhí)行的貫通性提供了組織基礎(chǔ),對(duì)于推進(jìn)政策執(zhí)行具有充分優(yōu)勢(shì)。

改革機(jī)制的鏈接成型:領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)決策部署、試點(diǎn)擔(dān)當(dāng)探路摸索、督察展開(kāi)實(shí)時(shí)跟進(jìn)

隨著改革的系統(tǒng)性越來(lái)越強(qiáng)、攻堅(jiān)難度越來(lái)越大,不同改革機(jī)制之間的配合度也越來(lái)越高。這些機(jī)制協(xié)同推進(jìn)改革進(jìn)程:領(lǐng)導(dǎo)小組更加注重對(duì)于基層試點(diǎn)的統(tǒng)籌和指導(dǎo),并通過(guò)強(qiáng)化督察以保證決策能夠及時(shí)落實(shí)到位;試點(diǎn)更加注重向領(lǐng)導(dǎo)小組提供決策靈感和參考,并向督察組實(shí)時(shí)反饋改革前沿的一手訊息;督察組則意在強(qiáng)力推動(dòng)各方面及時(shí)落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)小組所布置的諸項(xiàng)工作,并督促試點(diǎn)地區(qū)的創(chuàng)新和推廣進(jìn)度。

在全面深化改革中,領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)決策部署、試點(diǎn)擔(dān)當(dāng)探路摸索、督察展開(kāi)實(shí)時(shí)跟進(jìn),頂層設(shè)計(jì)、基層探索、全程督促之間的相互配合日臻成熟,已形成一條改革工序的“主軸線”。經(jīng)過(guò)40年的改革錘煉,中國(guó)“改革工具箱”中的各種利器越來(lái)越豐富,改革者綜合運(yùn)用各種工具的技藝愈發(fā)高超。

改革就是“重重闖關(guān)”,需要高質(zhì)量的決策、突破利益集團(tuán)阻撓、克服官僚制惰性,這顯然不是靠各種選舉、過(guò)于長(zhǎng)久的議會(huì)式辯論就能夠得到的。精良且有效的國(guó)家治理,需要在保持體制穩(wěn)定性、有序性的基礎(chǔ)上,充分運(yùn)用和發(fā)揮“機(jī)制優(yōu)勢(shì)”才能達(dá)成。世界各國(guó)的治理體制已經(jīng)相對(duì)定型,未來(lái)各國(guó)面臨的是更高層次的“機(jī)制競(jìng)爭(zhēng)”,這同時(shí)也是對(duì)治理者勇氣與智慧的雙重考驗(yàn)。在全面深化改革進(jìn)程中,改革者既要快干、實(shí)干,又要會(huì)干、巧干,淋漓盡致地發(fā)揮本土治理機(jī)制的巨大優(yōu)勢(shì),奮力創(chuàng)造出無(wú)愧于新時(shí)代的改革新業(yè)績(jī)。(作者:周 望 南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院)