統籌優化地方機構設置和職能配置(深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想)

《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》(以下簡稱《決定》)指出：“統籌優化地方機構設置和職能配置，構建從中央到地方運行順暢、充滿活力、令行禁止的工作體系。科學設置中央和地方事權，理順中央和地方職責關系，更好發揮中央和地方兩個積極性，中央加強宏觀事務管理，地方在保證黨中央令行禁止前提下管理好本地區事務，合理設置和配置各層級機構及其職能。”這為統籌優化地方機構設置和職能配置指明了方向、提供了遵循。

地方機構設置和職能配置既有一般性也有特殊性

地方機構改革在指導思想、目標和內容上，與中央層面黨和國家機構改革是一致的。地方機構改革要遵循統一的指導思想和統一的目標，堅持統一的原則。在改革任務方面，要完善堅持黨的全面領導的制度，優化政府機構設置和職能配置，統籌黨政軍群機構改革，推進機構編制法定化。

每一個地方均有一定的特殊性，需要因地制宜。我國是一個大國，在具體實施管理時，分為眾多行政區劃。截至2016年底，省一級區劃有32個(不含2個特別行政區)，地一級有334個，縣一級有2851個，鄉一級有41002個。在眾多行政區劃中，不僅存在因管理層級不同而導致的管理職責不同，而且經濟文化發展水平、產業結構和發展規劃、民族構成等方面的差異也都決定了在機構設置和職能配置上要因地制宜。

妥善處理一般性和特殊性的關系，關鍵要把握好4個要點：一是確保全國政令統一，二是賦予省級及以下政府更多自主權，三是構建簡約高效的基層管理體制，四是規范垂直管理體制和地方分級管理體制。

確保黨中央令行禁止和全國政令統一是統籌優化地方機構設置和職能配置的最基本前提

地方機構設置要保證有效實施黨中央方針政策和國家法律法規。黨章規定：“必須實行正確的集中，牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，堅定維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統一領導，保證全黨的團結統一和行動一致，保證黨的決定得到迅速有效的貫徹執行。”憲法第一百一十條規定：“地方各級人民政府對上一級國家行政機關負責并報告工作。全國地方各級人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關，都服從國務院。”維護全國政治權力的集中統一，維護全國各族人民的安定團結，是全國人民的政治共識。我們要高度重視確保黨中央令行禁止和全國政令統一的極端重要性，并將之貫徹到統籌優化地方機構設置和職能配置的全過程。

省、市、縣各級涉及黨中央集中統一領導和國家法制統一、政令統一、市場統一的機構職能要基本對應。確保黨中央令行禁止和全國政令統一，必然要求從中央到省、市、縣各級黨和國家的機構職能基本對應。基本對應并不排斥每一個地方的特殊性，它強調的是有效實施黨中央方針政策和國家法律法規，而不是強調機構和職能完全對應。基本對應并不是要求“上下一般粗”，它強調的是上下貫通、執行有力，而不是實行機構和職能的機械對接。每一個地方的機構都是有限額的，而且越往下限額越少。如果都一一對接，也對接不過來。所以，在機構總數有限的情況下，能對口設置的對口設置；不能對口設置的，只能保證下級有明確的機構和職能來承接上級機構的指令并貫徹實施。

賦予省級及以下政府更多自主權是統籌優化地方機構設置和職能配置的重要任務

下放權力是增強地方治理能力的重要途徑。地方和中央的事務不完全一樣，中央主要是加強宏觀事務管理，而地方不僅要保證黨中央政令暢通，還要管理好本地區事務。中央大政方針需要地方各級結合本地實際，調配各種資源，通過各種辦事環節的具體操作，最終才能讓群眾得到實惠。要辦事就得有能力，增強地方治理能力的一個重要途徑是下放權力。《決定》提出“把直接面向基層、量大面廣、由地方實施更為便捷有效的經濟社會管理事項下放給地方”，就是著眼于增強地方的治理能力，提高辦事效率，更好地服務群眾、方便群眾。

做好地方因地制宜設置機構和配置職能這一套自選動作。《決定》指出：“除中央有明確規定外，允許地方因地制宜設置機構和配置職能，允許把因地制宜設置的機構并入同上級機關對口的機構，在規定限額內確定機構數量、名稱、排序等。”對于某一個具體地方來說，中央關于深化黨和國家機構改革的大政方針已經明確，主要的改革任務已經明確，相應的規定動作會逐級下達，地方在機構設置和職能配置上的自主權也已經明確。剩下的是如何吃透中央精神，結合本地實際，用好自主權，編排出因地制宜設置機構和配置職能的自選動作，并在做好規定動作的同時做好自選動作。各地都有自己的具體情況，也都有自己的特殊性。即便是中央規定的統一動作，落到具體的地方，也是輕重難易各不相同。這就需要在做自選動作的過程中，堅持黨的思想路線和發揚黨的優良傳統，堅持一切從實際出發，深入調查研究，從群眾中來、到群眾中去，解放思想、實事求是、與時俱進、求真務實。

構建簡約高效的基層管理體制是統籌優化地方機構設置和職能配置的戰略選擇

鄉鎮和街道管理體制建設，事關國家治理體系和治理能力的基礎。鄉鎮和街道是我國最基層的政權，上級指令多數要通過這一級政權來實現。對于城市居民和農村村民來說，更多也是通過鄉鎮和街道的所作所為來感受黨和國家的溫暖，并通過其形象來認知黨和政府。同樣，老百姓對黨和國家機構改革效果的評價，也主要是看鄉鎮和街道的辦事效率是否提高，是否更公道、更便捷。基礎不牢，地動山搖。必須高度重視基層政權建設，夯實國家治理體系和治理能力的基礎。

基層政權機構設置和人力資源調配必須面向人民群眾、符合基層事務特點。上級機關是分部門研究制定政策，鄉鎮和街道則是組成團隊，包村(居委會)到人、包戶到人去落實政策。工作模式不同，人員和職能任務的擺布模式自然也就不同。所以，鄉鎮和街道機構設置必須面向人民群眾、符合基層事務特點，不能照搬上級機關的設置模式，不能要求鄉鎮和街道也對口上級機關設置機構和配置職能。

根據工作需要，設立綜合性機構，實行扁平化和網格化管理。《決定》提出，基層政權的機構設置要“根據工作實際需要，整合基層的審批、服務、執法等方面力量，統籌機構編制資源，整合相關職能設立綜合性機構，實行扁平化和網格化管理”。一是根據工作實際需要來考慮基層的機構，既不要一哄而起，也不要千篇一律。二是盡可能綜合設置。基層的人員編制等資源極為有限，基層辦事是綜合辦事，需要相互補充、相互調劑，只能整合力量、整合資源、整合相關職能，設立綜合性盡可能高一些的機構。三是基層機構不要疊床架屋。不要在服務大廳上再搞一個管大廳的機構，然后上面再來一個分管領導。鄉鎮和街道分管領導可以直接兼服務大廳的主任，實行扁平化管理。網格化管理是現代城市管理的一種手段，即將城市社區分成眾多網格化的小格，然后利用現代科技手段實現對每一個網格的精細化管理。

推動治理重心下移，保證基層事情基層辦、基層權力給基層、基層事情有人辦。加強基層政權建設，還必須推動治理重心下移，盡可能把資源、服務、管理放到基層，真正讓基層政權有足夠的能力發揮作用。基層政權最靠近人民群眾、最了解具體情況，人民群眾的訴求最先向基層政權表達，最后的管理責任也是由基層來承擔的。因此，要將基層辦事所需資源給予基層。

真正發揮基層政權的基礎性作用，優化上級機關對基層的領導方式。上級機關要改變要求下級對口設置機構的習慣性思維，既允許“一對多”，由一個基層機構承接多個上級機構交辦的任務；也允許“多對一”，由基層不同機構向同一個上級機構請示匯報工作。同樣，上級機關對基層的監督管理也不能搞成事無巨細都要拿到上級來審批。上級機關要著力明確基層的辦事依據，規范政策標準和工作流程，控制基層辦事的自由裁量權。同時，輔之以必要的監督和檢查，特別是要健全監督體系，發揮人民群眾監督作用，發揮行政相對人(到基層辦事的人員)評價基層的作用。

不能忽視供水、供電、供氣等直接服務民生的公共事業部門的改革。對于人民群眾來說，經常打交道的還有基層負責供水、供電、供氣等的各種“站”和“所”。黨和國家機構改革的一條極為重要的原則是堅持以人民為中心，改革的出發點和落腳點是實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益。所以，在推進基層政權改革時，要積極推進直接服務民生、向人民群眾提供普遍服務的公共事業部門的改革，改進這些基層單位的服務方式，最大限度地方便群眾。

規范垂直管理體制和地方分級管理體制

從政治學的角度來劃分，我國的國家結構形式是單一制，而不是聯邦制，并不搞所謂的地方政府專屬權。憲法規定，中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則(第三條)。憲法還規定，國務院是最高國家行政機關(第八十五條)，國務院統一領導全國地方各級國家行政機關的工作，規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分(第八十九條第四項)。從憲法第八十九條對中央政府職權的規定和第一百零七條對縣級以上地方各級人民政府權限的規定來看，有少部分事項是中央政府有、地方政府沒有的，而多數事項是中央和縣以上地方各級人民政府都有的。從政治實踐來看，一類事務是中央負責、中央直接管，而另一類是多數事務，是中央定大政方針，具體由地方分級管理。理順和明確中央與地方的權責關系，要從理順和明確這兩類事務的權責關系入手。

屬于中央事權、由中央負責的事項，由中央設立垂直機構實行規范管理。實行垂直管理是強調由中央負責任，并不是搞“井水不犯河水”。在實際工作中，中央垂直管理機構需要協助和配合地方行使職權，也需要地方的協作和配合，因而要健全垂直管理機構和地方的協作配合機制。

屬于中央和地方協同管理、需要地方分級負責的事項，實行分級管理。實行分級管理強調的是地方各級的責任，而不是排斥中央的統一領導。為此，中央要加強指導、協調和監督。

吳知論