機構改革方案解讀：一場前所未有的整合

全國政協委員、中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民在兩會期間表示，“(這次改革)涉及的范圍之廣，職能調整之深刻，是新中國成立以來前所未有的

中國新聞周刊刊記者/蔡如鵬

3月17日，備受矚目的《國務院機構改革方案》(簡稱《方案》)在十三屆全國人大一次會議獲表決通過，標志著改革開放40年以來第八次政府機構改革序幕由此拉開。

根據《方案》，自然資源部、生態環境部、文化和旅游部、中國銀行保險監督管理委員會、國家衛生健康委員會、退役軍人事務部、應急管理部、國家市場監督管理總局、國家醫療保障局等一系列新機構出現在中國的政治視野中，而國土資源部、國務院法制辦、國務院三峽辦、銀監會、保監會等將退出歷史舞臺。

改革后，國務院除辦公廳外，設置組成部門26個，現有正、副部級機構分別減少8個和7個。

這次機構改革被認為是近20年來力度最大的一次，在很多方面超出了外界此前的預期。上次如此宏大的機構改革可以追溯到1998年，當時中國政府裁撤、合并了很多部委。

自上世紀70年代末中國改革開放以來，國務院至今已進行了7次機構改革。全國政協委員、中央財經領導小組辦公室副主任楊偉民在兩會期間表示，“(這次改革)涉及的范圍之廣，職能調整之深刻，是新中國成立以來前所未有的。”

15張新面孔

在這輪機構改革中，一批新組建的機構首次亮相，包括7個國務院組成部門和8個國務院其他機構。

組建退役軍人事務部，被認為是《方案》中最出乎意料的改革。盡管，之前中共十九大已經明確組建退役軍人管理保障機構，但這一機構甫一面世，行政級別就如此之高，仍超出了外界的普遍預期。

國務院組成部門不同于國務院的直屬機構、辦事機構，其部門的成立及“一把手”的任免，都需由國家最高權力機關——全國人民代表大會來決定，地位不同一般。

中國以往的退役軍人管理職責比較分散，退伍軍人安置工作由軍委參謀部和民政部負責，民政部設有優撫安置局；而軍官安置則由軍委政治部、人社部負責，在人社部設立了軍官轉業安置司。此外，國務院還成立了軍隊轉業干部安置工作小組，辦公室設在人社部軍官轉業安置司。

根據《方案》，新組建的退役軍人事務部將對民政部的退役軍人優撫安置職責，人社部的軍官轉業安置職責，以及中央軍委政治工作部、后勤保障部有關職責進行整合，統一負責轉業干部、復員干部、退休干部、退役士兵的移交安置工作。

分析認為，此舉將有助于解決長期以來由于多頭管理，在退役軍人就業安置、待遇保障等方面所積壓的歷史“欠賬”。

在這次新組建的部委中，除了退役軍人事務部，另一個全新的部門是應急管理部。清華大學公共管理學院院長薛瀾在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，這是一個職能空前廣泛的新機構。

根據《方案》，組建后的應急管理部集中了國家安監總局、公安部、民政部、國土部等13個部門應對突發事件和救災的職責，統一協調管理消防、地震、森林防火、礦難救援等所有突發自然災害及生產安全事故的處理。這也是此次機構改革中涉及機構最多的一項改革。

尤其值得關注的是，《方案》還提出公安消防部隊、武警森林部隊轉制后，與安全生產等應急救援隊伍一并作為綜合性常備應急骨干力量，由應急管理部管理。此舉，更強化了這一超級機構作為國家總救援隊的形象。

在國務院其他機構中，也有很多令人耳目一新的新面孔，比如國家國際發展合作署和國家移民管理局。

這些機構的相同之處是，之前負責管理相關職責的機構分散在各部委之中，級別比較低，隨著中國國際化進程的加快，近些年相關職責的重要性突顯出來。所以，這次改革專門成立了新的機構，對原有職責進行升級管理。

國家移民管理局是發達國家的“標配”。以前，中國負責這項事務的機構只是公安部下屬的一個局級單位——出入境管理局，業務也僅限于出入境管理。

新組建的國家移民管理局，雖然仍由公安部管理，但級別、權限較之前有了明顯提升。更重要的是，新機構將更好地應對日益增長的移民管理服務需求。

國家國際發展合作署則整合了商務部對外援助工作的有關職責和外交部對外援助協調的職責。國務委員王勇在向全國人大作說明時說，設立這個機構是為了“發揮對外援助作為大國外交的重要手段作用”，更好地服務國家外交總體布局和“一帶一路”倡議。

分析認為，國家國際發展合作署的設立有助于結束中國“援外破碎化”的格局，提高資金使用效率。有數據顯示，從2000年到2014年，中國向發展中國家提供的對外援助已超過3000億美元，僅次于世界第一大捐助國——美國。

環保部門再“升級”

除了新面孔之外，在這輪機構改革中，一些部門的職能也得到了進一步的強化，比如環保部就在此次改革中完成了自己的第四次“升級”。

中國政府環保機構的設立，最早可以追溯到1982年，在那年的機構改革中，新成立的城鄉建設環保部下設立了一個新的局級單位——環境保護局；1988年，環保工作從城鄉建設部分離出來，成立了獨立的副部級機構——國家環保局；1998年，升格為正部級的國家環保總局；2008年，再次升格為環保部，成為國務院組成部門。

在這輪改革中新組建的生態環境部，除了之前環保部的職責外，還增加了國家發改委的應對氣候變化和減排職責、國土部的監督防止地下水污染職責、水利部的編制水功能區劃、排污口設置管理、流域水環境保護職責等近10項與環保相關的職責，職能范圍再次擴大。

全國政協委員、環保部副部長黃潤秋在“兩會”討論國務院機構改革方案的小組會議上發言稱，“這次環保部沒有職能拿出去，都是在做加法，沒有做減法。”公眾與環境研究中心主任馬軍在接受《中國新聞周刊》采訪時也認為，“這(生態環境部)是環保部的擴大版”。

“這是一個很重大的變化。”馬軍說，現在的環保部受制于很多互相重疊和重復的職責，比如對水資源的管理，而組建后的生態環境部將統一行使生態和城鄉各類污染排放監管與行政執法職責。

這輪改革中，另一個職能得到充實的部委是國土部。根據《方案》，將以國土部為基礎組建自然資源部。

這個新部門，除了國土部原有的職責外，還獲得了國家發改委的編制主體功能區規劃職責、住建部的城鄉規劃管理職責，以及水利部、農業部、林業局、海洋局對水、草原、森林、濕地和海洋等自然資源的管理權力。整合力度之大，遠遠超出了外界之前的預期。

國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副研究員牛雄告訴《中國新聞周刊》，強大的自然資源部的組建，將有助于解決自然資源所有者不到位、空間規劃重疊等問題，實現對山水林田湖草的整體保護。

農業農村部、國家衛生健康委員會、文化和旅游部的組建，也使得現在的農業部、國家衛計委、文化部的職能得到了加強。

根據《方案》，將農業部的職責，以及國家發改委、財政部、國土資源部、水利部的有關農業投資項目管理職責整合，組建農業農村部。此舉被認為是鄉村振興戰略的頂層設計之一，對有志于投身鄉村振興的企業是重大利好，也有助于貧困農村地區的精準脫貧。

新組建的國家衛生健康委員會，整合了國家衛計委、國務院深化醫藥衛生體制改革領導小組辦公室、全國老齡工作委員會辦公室的職責，以及工信部的牽頭《煙草控制框架公約》履約工作職責，和國家安監總局的職業安全健康監督管理職責。

分析認為，將老年健康和養老方面的職責納入衛生部門，將有助于應對中國日益加劇的人口老齡化問題，加快老齡事業和產業發展，為老百姓提供全方位全周期的健康服務。養老產業也有望迎來黃金時代。

全國人大內司委委員鄭功成在“兩會”期間舉行的新聞發布會上表示，2017年中國60歲以上的人口比例，已從1999年的10%增至17.3%。

此外，科技部、審計署也在這輪機構改革中，得到了一定的加強和優化。科技部整合了國家外國專家局的職責，還把負責大量科研經費的國家自然科學基金委員會納入了管理范圍。

審計署則獲得了國家發改委的重大項目稽察、財政部的中央預算執行情況和其他財政收支情況的監督檢查、國資委的國企領導干部經濟責任審計和國有重點大型企業監事會的職責。

多部門合而為一

這次國務院機構改革，還對一些設置重疊、職能交叉的機構進行了整合，體現了協同高效的統籌思路。組建國家市場監督管理總局就是一個最好的例子。

這個新機構整合的三個正部級總局——國家工商行政管理總局、國家質量監督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監督管理總局，在職能上有諸多相近之處，此前，在實際工作中常常出現多頭執法的局面。

譬如一個飯館，就需要分別向工商、質檢、食品監管等不同部門申報、接受檢查，不僅推高執法成本，也加重企業負擔。多年來，各界一直有合并之聲。之前在一些地方，已經實行了類似改革，如深圳市就設有市場監督管理局。

根據《方案》，新組建的國家市場監督管理總局將統管工商、質檢、食品、藥品、價格監督等職責，營造競爭有序的市場環境，推進綜合監管執法，讓民眾對產品質量更放心。

類似的合并，也體現在國家林業和草原局的組建中。這一機構將林業和草原的監管職能合到一起。過去，草原和林業分別由農業部和國家林業局各自管理。但草原與森林“你中有我、我中有你”，很難完全分開，所以這兩個部門經常為此“打架”。

比如，在北方防治沙塵暴時，有些地區到底是植樹還是種草，雙方就長期相持不下。主管草原的農業部主張植草，主管林業的國家林業局則傾向于種樹。當達成“宜林則林、宜草則草”的共識后，雙方又對“灌木到底是樹還是草”產生了分歧。國家林業和草原局的組建，將從根本上解決這一難題。

另外，國家林業和草原局還整合了國土部、住建部、水利部、農業部、國家海洋局等部門的部分職責，終結了對自然保護區、風景名勝區、自然遺產、地質公園等長期存在的多頭管理現象。中國有望在不久出現比肩美國黃石公園的國家公園。

國家醫療保障局的成立，則終結了人社部、國家衛計委對“三險”分治的局面。此前，城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險由人社部負責，而新型農村合作醫療則由國家衛計委負責。

“三險合一”的目標，早在幾年前就已提出，但由于雙方在哪個部門主導這個問題上相持不下，至今沒有落地。這次，國家醫療保障局的組建也將最終解決這一遺留問題。

銀監會和保監會的合并，可能是這次機構改革中最受關注的改革舉措。這被認為是2003年政府機構改革以來，金融監管領域最大的改革動作。改革后，中國金融業將形成“一行兩會”的新監管框架。

中原銀行首席經濟學家王軍對《中國新聞周刊》說，銀監會和保監會的合并，主要是為了填補此前兩者在監管范圍上形成的空白地帶。

中國以往根據不同業態，分別用不同機構來監管銀行業、保險業、證券業，另外央行也有金融監管職能。由于四個機構橫向聯系弱，鉆規定漏洞的金融衍生產品增多，金融市場風險加劇。這次對銀行業和保險業的主管部門實施整合，就是為了防范漏洞。

“小國務院”瘦身

在這輪機構改革中，隨著一批新機構的產生，一些部門也退出了歷史舞臺，比如國務院法制辦、國務院三峽辦、銀監會、保監會等。

據統計，國務院不再保留的組成部門有國土部、環保部、農業部、文化部、國家衛計委和監察部等6個部委，撤銷的辦事機構還有國務院三峽工程建設委員會及其辦公室、國務院南水北調工程建設委員會及其辦公室。

國務委員王勇在向全國人大作說明時說，考慮到三峽主體工程建設任務已經完成，南水北調東線和中線工程已經竣工，方案提出，將這兩個委員會及其辦公室并入水利部。

“這次改革若連三峽辦都不改的話，那還能改什么？”全國政協委員、國務院三峽辦主任聶衛國在兩會期間表示，對于撤銷三峽辦，“我早做好了思想準備”。

另外，還有一些部委在此次改革中職能有所弱化。比如，城鄉規劃管理職責劃給新組建的自然資源部后，外界普遍認為，住建部的權力被削弱。不過，在這輪改革中“瘦身”最多的還是素有“小國務院”之稱的國家發改委。

根據《方案》，國家發改委多項“含金量”較高的職能被劃歸其他部門。比如，組織編制主體功能區規劃職責并入新組建的自然資源部；應對氣候變化和減排職責并入新組建的生態環境部；農業投資項目將整合并入農業農村部；重大項目稽察劃入審計署等。

國家行政學院教授汪玉凱在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，對國家發改委而言，這次改革的力度非常大，這輪改革之后，它的職能將大大減少。

此前按照規定，國家發改委審批的項目涉及農林水利、能源、交通運輸、信息產業、原材料、城建、社會事業、金融、外商投資等各個領域。輿論一直對其職能范圍過大，與其他部委存在交叉多有議論。

汪玉凱認為，通過這輪機構調整，國家發改委與其他部委職能交叉、重疊的現象，將會得到明顯改善。“今后，國家發改委將減少對微觀事務的干預，更好的發揮宏觀調控作用。”

(《中國新聞周刊》2018年第11期)