作者:國家發改委城市和小城鎮中心原主任 李鐵

政府工作報告提到,今年的應屆畢業生人數達到820萬,歷史最高。在過去,輿論的第一反應通常是:糟了,就業更難了。但今年各地方政府引才態度之懇切,反而讓人有種人才“不夠分”的感覺,媒體甚至把這種現象總結為“人才爭奪戰”。這種變化的背后一定有些更深層次的原因需要認真分析、加以回答。

各大城市為吸引人才,競相放寬落戶條件,主要原因是什么?

我認為所謂的“人才爭奪戰”有一些危言聳聽,因為放寬落戶條件是大勢所趨,各地采取相關政策,是適應形勢發展的必然選擇。就我個人來看其中有以下幾個方面的原因:

一是中央提出的新型城鎮化政策,已經要求各地放寬落戶的限制。十九大報告已經明確提出了要加快農業轉移人口市民化,對于放寬落戶條件已經提出了清晰的要求。雖然特大城市也強調了主城區控制人口,但是率先放開有學歷的人口落戶,應該是為了響應十九大報告精神的重要舉措。就我個人了解,許多地方政府都希望在改革進程上進行大膽的探索,具體如何探索,如何實現城市轉型,還摸不著路數。但是改革戶籍管理制度,放松落戶條件應該是可以看得見摸得著的改革途徑。從這個角度看,各地各城市推進戶籍管理制度的改革,應該是學習貫徹落實十九大報告精神的重要舉措。

二是從全國城市發展規律來看,甚至從世界城市發展規律來看,有經濟活力的城市大多是移民城市。在中國北上廣深,外來人口所占比重最高。深圳外來人口和本地戶籍人口大約為四比一。北京外來人口800多萬,占總人口比重五分之二,而上海外來人口900多萬占總人口的比重和北京差不多,雖然比重低于深圳,但是總量很高。京津冀特別是北京,長三角重點是滬、蘇、浙,珠三角,都是全國外來人口最為集中的地區,三大城市群創造的GDP占全國比重的40%。根據這些城市發展的成功經驗,大量吸收外來人口,是提高城市活力的關鍵性舉措,當然不是盲目地吸收,需要尊重市場規律。城市應該及時調整政策,放寬落戶條件。

三是部分城市放寬戶籍管理,確實存在著一定的經濟動機。例如產業投資的選擇,過去是以低成本為條件。而現在東部地區勞動力成本和土地成本在上升,勞動力資源短缺,產業有向中西部地區轉移的傾向。吸引產業投資,人力資源儲備是關鍵。我們看到最近人才的流向已經從東部向中西部轉移,至少是外出打工的人口數量在下降。人力資源的空間分布一定會與產業投資的方向相吻合,是互為因果關系。一些城市放寬落戶條件實際上是看準了人力資源儲備對增加投資的吸入效應。這也是在十九大以后,各級地方政府實現城市轉型,應對新機遇和新挑戰的一項具有深遠意義的改革措施。

四是地方財政壓力加大,土地財政遇到了房地產庫存的瓶頸,一些城市試圖通過降低落戶門檻來增加購房人群,這也是潛在因素之一。

當前對于所謂的“人才爭奪戰”以及對學歷和“人才”的炒作,存在哪些問題?

之所以用“搶人”這個概念,是因為這次各地的政策在落戶方面開了非常大的口子。過去引才是拿工作職位對號入座,給你一份工作,然后再說落戶的事情。落戶人數通常會少于就業人數。而這次很多地方不問你是否已在當地有工作,先把戶口給你上了。其中數西安最為激進。甚至有人說,北上深可能是在“搶人才”,而很多城市其實是在“搶人口”。

我認為一些城市放寬落戶條件還是停留在所謂傳統的人才觀,距離“搶人口”還十分遙遠。對于所謂“人才”的認定我一直有不同的看法。近些年來,我們研究城鎮化政策,遇到的最大挑戰之一就是各地方各城市對于落戶政策的限制越來越苛刻。例如,有些城市提出了對學歷的高要求,落戶不僅要求碩士以上,甚至還對年齡做出了明確的限制。還有一些城市關于落戶人員的條件苛刻到相當于國外移民的地步,只有所謂的副高職稱、高級技工、海外留學人員等才有可能享受到落戶的待遇。

什么是人才,難道只有大學生才是人才,從家鄉出去闖天下的農民以及各類就業者就不是人才嗎?在許多國家,包括我們的香港地區,對于人口的限制也非常嚴,但是對人才的理解與我們不同,不是按照學歷,而是按照行業和就業崗位的需求。例如,無論是從事簡單還是復雜的勞動,如果有崗位需求,從事該行業達到一定年限并且被長期雇用的,就認定是該崗位需求的人才,就可以辦理長期定居手續。如果我們僅僅把人才定位于學歷等,而忽視了城市各方面的實際需求,往往會導致引進的人和就業崗位的脫節,反而不會給城市帶來活力。因此,對于網上鋪天蓋地的關于所謂學歷和“人才”的炒作,實際上對于城市的認知以及對于城市發展規律和人口結構的理解存在著嚴重的誤區。

對各大城市出臺吸引人才政策,從城市管理者層面來講,應該怎樣全面準確地考慮這個問題?

首先相比于過去僵化的戶籍管理體制,各地放寬了落戶限制,應該說是一件大好事,也是貫徹落實十九大精神和中央有關城鎮化政策的實際舉措,應該予以鼓勵。但是要注意到還有差距。首先能否把“人才”定義得更為廣泛一些,能否率先給已經長期在城鎮實現穩定就業和定居的外來人口辦理落戶手續,而不要任何附加的學歷和技術條件。這些人能夠在城市長期居住,甚至通過各項就業給城市提供了服務,他們自身雖然不一定有大學以上學歷,但是他們應該是城市最具有活力的人才,而且他們的下一代應該都具有一定的學歷,成為城市創新的繼承者。

其次,在泛泛的學歷要求中,是否應該根據行業需求來確定人才引進標準,而不是僅限于學歷。制定城市政策,要考慮到城市的需求,也要考慮到城市的服務質量。所謂創新,需要好的基礎設施環境,也需要好的服務環境。這種服務環境并不一定光體現在所謂的高新上,還要體現在傳統服務業提供的方便上,更要體現在提供較低的創業成本上。如果我們事事都要求所謂的高大上,而忽視了產業創新要求較低成本的發展和服務環境,很可能政策出發點會與實際效果相反。

再次就是要尊重市場規律,重點是進一步放寬條件,尊重市場的選擇,尊重產業投資者的選擇。

最后就是要做好規劃,包括與引進人口相關的產業和居住空間的發展規劃,如何在主城區和周邊中小城市合理配置資源,吸引人才就業和定居。如何做好與他們的收入水平相適應的醫療、教育、基礎設施配套等資源,為他們的穩定就業和居住創造良好的條件。

還有一點就是當所謂“人才”進入的時候,會有更多配套人口的進入,如何解決好他們的各項服務問題,也是政府必須要面對的問題。城市所涉及的人口或“人才”不可能是一種“水至清”的方案。要做好這種思想準備,否則,在“吸引”和“清理”之間反復地進行政策徘徊,必然會喪失政府的公信力。

關于戶籍管理制度改革,我認為重點是在特大城市如何打破主城區和轄區的界限,如何按照分步走原則先解決已經長期居住在城市、通過就業給城市做出貢獻的那些外來人口落戶的問題。更要解決所謂人才觀問題。我想只有觀念變了,才會促使政策發生變化。目前的問題是如何貫徹落實中央有關政策文件精神的問題,既需要在進一步深化改革中加大力度推進新型城鎮化有關政策的落實,同時地方也要在現有的人才觀基礎上更進一步推動戶籍管理制度的改革。