《中國經濟周刊》記者 王紅茹 | 北京報道

責編：趙澤

(本文刊發于《中國經濟周刊》2017年第17期)

京津冀近期發生兩件大事：雄安新區和北京城市副中心的“千年大計”。雄安新區的規劃還未揭開面紗，但北京城市副中心的“千年大計”已露出真容。

3月29日到4月27日，《北京城市總體規劃(2016年—2030年)(草案)》在北京市規劃展覽館對公眾公示并征集意見。規劃中提出的“形成‘一主、一副’城市空間布局”讓北京城市副中心再度成為關注焦點。

在此期間，北京市市長蔡奇到通州區視察時提出的三點重要指示，頗耐人尋味。蔡奇指出：“要把握好副中心和中心城區的關系，帶動中心城區功能疏解和公共服務資源轉移；把握好副中心和通州區的關系，通州全區作為副中心的外圍控制區，與副中心一體建設發展；副中心也要和北三縣協同發展，統一規劃、統一政策、統一管控。”

厘清了城市副中心和中心城區、通州區其他地區以及北三縣之間的關系，或許就能明白北京城市副中心這個“千年大計”的重點到底在哪里。

中心城區和城市副中心：一體一翼

3月28日，北京市規劃國土委公布《北京城市總體規劃(2016年—2030年)(草案)》，最新版本的規劃涉及的內容非常廣泛，最引人矚目的有兩大方面的內容：人口疏解和城市空間結構優化。

其中，人口疏解方面再次強調了之前北京對總人口規模的控制要求，也就是到2020年要控制在2300萬人以內。在這個過程中，北京中心城區要在現有人口規模基礎上疏解近200萬人。

城市空間結構優化則是指中心區和城市副中心的空間結構調整。在北京市域范圍內形成“一主、一副、兩軸、多點”的城市空間結構，著力改變城市單中心、攤大餅式的發展模式。“一主”即中心城區，重點優化首都核心功能；“一副”即城市副中心；“兩軸”即中軸線及其延長線，長安街及其延長線；“多點”即順義、大興等10個周邊城區，在市域范圍內實現內外聯動發展、南北均衡發展、山區和平原地區互補發展。

如何理解“一主”和“一副”之間的關系？北京大學首都發展研究院院長李國平接受《中國經濟周刊》記者采訪時說，建設北京城市副中心，有利于集中疏解北京非首都功能，調整北京空間格局，拓展發展新空間，有效緩解北京大城市病，與雄安新區共同形成北京新的“兩翼”。

北京新的“兩翼”提法，始自去年召開的中共中央政治局會議。2016年3月24日，習近平總書記主持召開中共中央政治局常委會會議，聽取北京市行政副中心和疏解北京非首都功能集中承載地有關情況的匯報并作了重要講話。習近平強調：北京正面臨一次歷史性抉擇，從攤大餅轉向在北京中心城區之外，規劃建設北京城市副中心和集中承載地，將形成北京新的“兩翼”，也是京津冀區域新的增長極。

大家都注意到了，和“北京城市副中心”并列出現的一個新詞是“集中承載地”。其實，在雄安新區尚未正式公布之前，“集中承載地”是雄安新區的代名詞，和北京城市副中心并稱為北京新的“兩翼”。

僅兩個多月之后，雄安新區開始露出真容。2016年5月27日，習近平主持召開中共中央政治局會議，聽取了關于規劃建設北京城市副中心和研究設立河北雄安新區有關情況的匯報。習近平在講話中指出：“建設北京城市副中心和雄安新區兩個新城，形成北京新的‘兩翼’。這是我們城市發展的一種新選擇。”“在新的歷史階段，集中建設這兩個新城，形成北京發展新的骨架，是千年大計、國家大事。”

除了“兩翼”，北京城市副中心和雄安新區并駕齊驅被稱作“千年大計、國家大事”，足見北京城市副中心和雄安新區的重要性。那么，該如何理解作為“一翼”的北京城市副中心的功能定位？

北京大學教授、著名區域經濟學家楊開忠接受《中國經濟周刊》記者采訪時表示，北京城市副中心作為一翼，主導功能包括三個方面：市級行政事業功能、商務功能和文化旅游。

關于市級行政事業功能，按照之前的規劃，今年年底前北京四大市級機關和相關市屬部門要搬遷到通州。

蔡奇在通州視察時也強調，要全面推進城市副中心重大項目建設。按照時間節點做好行政辦公區建設，確保年底前四大市級機關和相關市屬部門率先啟動搬遷。

城市副中心和通州區：是雞蛋黃和雞蛋清的關系

北京城市副中心不等于通州區？這個判斷沒錯！

副中心155平方公里，是原來通州新城的范圍，在去年6月份召開的北京市系列形勢政策報告會上，北京市規劃委副主任王飛證實了這個說法。

但是，通州區總共906平方公里，剩下的751平方公里是郊區和農村，這部分區域跟城市副中心是什么關系？

4月15日—16日，北京市市長蔡奇到通州區調研、視察，現場辦公。他提出：“把握好城市副中心和通州區的關系，通州全區作為城市副中心的外圍控制區，與城市副中心一體建設發展。”

這句話透露出兩層意思：一是北京城市副中心并不等同于通州區。二是通州全區外圍控制區與城市副中心將統一規劃。

早在去年年中，就有北京城市副中心的規劃正在編制當中的消息傳出，但時至今日，依然沒有出臺，有專家向記者表示，由于編制完成后還需上報中央，待時機成熟就會推出。

可以肯定的是，城市副中心和通州全區的規劃將是“協同”的。李國平告訴《中國經濟周刊》記者，“規劃肯定是需要協同的。城市副中心和通州全區就是雞蛋黃和雞蛋清的關系。城市副中心和通州區相當于城市和外圍的郊區。”

除了規劃上的“協同”，坊間有觀點認為，城市副中心和通州區管理上或許需要脫開。在未來，“北京城市副中心”有可能設立單獨的市級派出機構，以“管理委員會”的形式施政。

李國平對此觀點不認同。在他看來，如果不是特殊情況，不要人為地將其隔離。與其他開發區管委會和屬地政府之間是伙伴關系不同，北京城市副中心和外圍都應該在通州區政府這樣一個管轄范圍之內，因為區級政府的管理職能本身就應該包括中心和外圍，再成立一個“管理委員會”來管理副中心的必要性不是很大。

然而，另一位不愿署名的專家卻認為，城市副中心在行政上單列出來是相當可能的。一方面，城市副中心規劃建設管理涉及很多通州區權責之外的事項；另一方面，更為重要的是，城市副中心面積155平方公里，是北京東、西城面積之和的1.7倍，建成后不太可能與近千平方公里的通州區按一個城區組織行政管理。

城市副中心和北三縣：“規劃一張圖”

關于北三縣流傳最多的是“北三縣并入北京”的傳言。這些傳言并非沒有根據。

北三縣是指河北廊坊的三河、大廠、香河，這塊區域是中國境內最大的一塊飛地，它們與屬地河北并不相連。

目前，北三縣下轄24個鎮、8個街道辦，包括700個村、104個社區，戶籍人口為109.5萬人，工業類園區9個，農業類園區3個。

基于歷史上多次發生河北一些縣并入北京的先例，說“北三縣并入北京”也在情理之中。能否并入不得而知，“規劃一張圖”是早已確定了的。

在去年10月初，北京市規劃國土委召開關于“通州區與廊坊北三縣地區整合”專項規劃工作會時，就已經明確通州區與“北三縣”未來要作為整體統籌謀劃。

更早之前的5月25日，北京市規劃委副主任王飛表示，正在編制中的北京“新版”總體規劃，將頭一回由“增量”規劃轉為“減量”規劃，并突出“區域協同”，通州與廊坊北三縣也將統一規劃、統一管控。

最新的進展是，4月17日，廊坊市規劃局黨組書記、局長許伯在當地黨報發表文章表示，目前，《通州區與廊坊北三縣香河、大廠、三河地區整合規劃》初步成果已完成。

其實，在《北京城市總體規劃(2016年—2030年)(草案)》中，關于北京城市副中心的內容比較詳盡，其中也談到了京津冀協同發展。

此外，關于北京城市副中心還有這幾個關鍵詞：打造三個示范區，即國際一流和諧宜居之都示范區、新型城鎮化示范區、京津冀協同發展示范區。

在出現的幾個新詞中，“京津冀協同發展示范區”尤其引人關注。基于這個新詞匯，有人就此展開了聯想：在不遠的將來，北三縣有可能會并入北京管理。

業內專家表示，雖然通州與北三縣將實行“規劃一張圖”，但并不意味著北三縣將并入北京。行政區劃的調整肯定是一個政治決斷。

實際上，在如今北京控制人口總量的政策大前提下，并入北京是不太可能發生的。

不管未來的行政區劃如何規劃和變遷，當下，最要緊的是如何處理好城市副中心跟通州區其他區域和北三縣之間的關系。

楊開忠一語道破：“總的來講，城市副中心跟通州區和北三縣是核心與外圍、中心與腹地的一體化關系。具體來講，在功能上，北京城市副中心跟通州區和北三縣將是人流、物流、信息流和通勤密集的區域功能綜合體；在形態上，北京城市副中心跟通州區和北三縣將是通過便捷交通聯系起來的多節點網絡型區域綜合體；在管理上，北京城市副中心跟通州區和河北的北三縣，實行統一規劃、統一政策、統一管控。”