到今年,我在全國人大機關工作了30年、擔任全國政協委員3年。前27年是在政協之外看政協,在中華人民共和國成立50周年時,從我所學的政治學專業和人民代表大會制度確立的角度,我對政協問題作了一些思考和研究,撰寫了《共同綱領——新中國的政治基石》一文,后來發表在《中共中央黨校學報》上;最近3年是通過出席全國政協會議和參加全國政協閉會期間的工作來認識政協,我以為,現在的認識更貼近政協的實際,更接近“真理”。唯物辯證法有一對范疇叫“形式和內容”。這里,我把我關注的政協與人大在形式方面的幾點區別敘述如下。

闞珂

兩者既相區別又相聯系的歷史進程

全國政協早于全國人大5年誕生,1949年9月召開的中國人民政治協商會議第一屆全體會議代行全國人民代表大會的職權,使中華人民共和國得以合法成立。這次會議在中華人民共和國歷史上的重要作用怎樣評價都不為過。

1954年9月第一屆全國人大第一次會議召開,同年12月全國政協二屆一次會議召開。從此,開啟了人大和政協在中國政治生活中分別發揮重要作用的歷史。

1959年4月出席全國政協三屆一次會議的全國政協委員列席了在這同一時間段召開的二屆全國人大一次會議。從這時起,連續5年三屆、四屆全國政協委員都列席了二屆全國人大一至四次會議、三屆全國人大一次會議(四屆全國政協和三屆全國人大都只召開了一次會議)。在“文化大革命”時期的1975年1月,召開了四屆全國人大一次會議,而全國政協未能正常換屆召開五屆一次會議,這時也就不存在全國政協委員列席全國人大會議的問題。到1978年2月全國政協與全國人大召開的都是五屆一次會議,兩者的屆次一致了起來。從那時起一直到現在,全國政協委員列席了歷屆全國人大的歷次會議。

在一屆至三屆的全國人大常委會會議中,有22次會議是與全國政協常委會會議聯席舉行的,會議的內容主要是:決定全國人大代表、全國政協委員開展年度視察工作,聽取視察工作情況的報告,聽取來訪的外國領導人發表演說,決定全國人大會議、全國政協會議召開的日期等。

政協的分界別審議議案與人大的分代表團審議議案

全國政協是由協商產生的界別委員組成的,全國人大是由按地域(省、自治區、直轄市、特別行政區)間接選舉產生的代表(解放軍代表團除外)組成的。

全國人大召開會議時,以代表團、代表團小組會議的形式審議議案;全國政協召開會議時,按界別(人數多的界別分為若干個組)審議議案。在全國人大代表團會議上,代表團中的省委書記、省長、省人大常委會主任、副主任等省級領導同志坐在突出位置;全國政協按界別開會時,委員或自由就座或按姓氏筆畫順序就座,政協界別沒有團長,只有會議召集人,召集人的座位也不突出。

政協分界別召開會議時,記者座位與委員座位之間沒有隔離帶,對記者也沒有特別的約束,這便于記者采訪委員,對會議作報道。

在全國人大代表團會議上,代表往往從本地區“塊塊”的視角作審議發言,發言內容涉及經濟、文化、社會等方方面面;在全國政協分界別召開的會議上,委員大多從本界別的視角作審議發言,發言內容專業、問題集中,大家有專業方面的共同語言。在第十二屆全國政協換屆前,出于好奇,我曾問過一位擔任過北京市第十屆政協委員、第十一屆全國政協委員的醫療衛生界的人士:如果組織上對你繼續提名,你是否有擔任全國人大代表的愿望?她回答說:我在國務院部門的下屬單位工作,對地方的情況不甚了解,如果擔任全國人大代表,在代表團會議上,代表們的審議發言比較多地涉及本地區的情況,我插不上嘴,但在政協就不一樣了,委員按界別劃分,特別像我們醫療衛生界的委員在一起,大家有共同的話題,可以比較深入地討論相關問題。

人大代表按代表團審議議案,政協委員按界別審議議案,兩者各有所長。

政協委員的提案與人大代表的議案、建議

1949年9月22日,中國人民政治協商會議第一屆全體會議依照《中國人民政治協商會議第一屆全會議事規則》的規定,通過主席團的提議,設立了代表提案審查委員會,負責對代表提案進行審查,審查后,由主席團提交大會。根據現行的《政協全國委員會提案工作條例》的規定,每屆全國政協第一次會議設提案審查委員會,第一次會議閉會后,經常委會會議審議通過,提案審查委員會作為提案委員會,列入專門委員會序列,負責提案工作。在全國政協每次大會期間,提案委員會對收到的提案進行審查,符合相關規定的予以立案,其他的轉為“意見和建議”,并向大會提出關于提案審查情況的報告,經全體會議以鼓掌方式通過。大會閉幕后,由政協全國委員會召開提案交辦會,將立案提案交承辦單位辦理,承辦單位負責將辦理情況書面答復提案者,轉“意見和建議”的,送有關部門研究參考。每年還確定若干件重點督辦的提案。

第一、二、三屆全國人大歷次會議和五屆全國人大的第二至第五次會議都設有提案委員會,提案委員會向大會提出對代表提案的審查報告,由大會通過。1982年修改全國人大組織法,不再設提案委員會,并將原來規定的代表提案區分為議案和建議,議案由大會主席團交由專門委員會審議,相關專門委員會分別向全國人大常委會提出審議結果的報告。建議由全國人大常委會辦公廳交由有關機關、組織研究處理并負責答復。從2005年開始,每年確定若干件重點督辦建議。(作者闞珂為第十二屆全國政協委員、提案委員會委員)