攻堅(jiān)已久的財(cái)稅改革再下一城。昨日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），要求堅(jiān)持財(cái)政事權(quán)由中央決定，適度加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，并在今年內(nèi)選取國(guó)防、外交等領(lǐng)域率先啟動(dòng)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革。業(yè)內(nèi)認(rèn)為，新政若成功落地，將有效緩解當(dāng)前中央、地方就同一財(cái)政職責(zé)推諉扯皮、討價(jià)還價(jià)的風(fēng)氣，但央地財(cái)政交叉領(lǐng)域職權(quán)的劃分，仍將是今后財(cái)稅改革推進(jìn)的一大挑戰(zhàn)。

適度加強(qiáng)中央財(cái)政事權(quán)

作為編制和貫徹中央政府預(yù)算的重要支撐，中央財(cái)政在宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中扮演著指揮家的角色。在此基礎(chǔ)上，本次《意見》進(jìn)一步明確，將適度加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán)，中央的財(cái)政事權(quán)原則上由中央直接行使，并要逐步將國(guó)防、外交、國(guó)家安全、出入境管理等基本公共服務(wù)確定或上劃為中央的財(cái)政事權(quán)。

與之相對(duì)的是，今后地方財(cái)政事權(quán)將更加靈活。《意見》要求將社會(huì)治安、市政交通、農(nóng)村公路等受益范圍地域性強(qiáng)且主要與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)的基本公共服務(wù)確定為地方的財(cái)政事權(quán)，以賦予地方政府充分自主權(quán)，更好地滿足地方基本公共服務(wù)需求。

一直以來(lái)，中央和地方財(cái)力與事權(quán)不匹配的矛盾就是財(cái)稅改革最難啃的骨頭。特別是近些年，地方政府“入不敷出”加劇，對(duì)土地財(cái)政和地方融資平臺(tái)高度依賴，還滋生了房地產(chǎn)價(jià)格飆升、地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)不斷累積等諸多問題?！兑庖姟逢P(guān)于央地各自財(cái)政事權(quán)的明確表態(tài)，或?qū)⒊蔀榕まD(zhuǎn)這一焦慮局勢(shì)的開端。

與此同時(shí)，由于職能界定不清，各級(jí)政府在提供公共服務(wù)時(shí)還面臨著與社會(huì)資本的沖突。例如一些本可由市場(chǎng)調(diào)節(jié)或社會(huì)提供的事務(wù)，財(cái)政包攬過多，而一些本應(yīng)由政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)，財(cái)政承擔(dān)不夠。

中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)徐洪才表示，明確政府與市場(chǎng)的邊界，是推進(jìn)財(cái)稅改革的核心，“實(shí)際上，政府應(yīng)該做的，是提供基礎(chǔ)的社會(huì)保障，同時(shí)通過加碼簡(jiǎn)政放權(quán)，吸引社會(huì)資本更從容地參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中，二者互補(bǔ)方能產(chǎn)生最佳效果”。

央地各領(lǐng)支出責(zé)任

業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，對(duì)央地財(cái)政事權(quán)做出規(guī)范，正是為完善中央與地方支出責(zé)任劃分做足鋪墊。例如《意見》明確，屬于中央的財(cái)政事權(quán)，應(yīng)當(dāng)由中央財(cái)政安排經(jīng)費(fèi)，中央各職能部門和直屬機(jī)構(gòu)不得要求地方安排配套資金。同樣的，屬于地方的財(cái)政事權(quán)原則上由地方通過自有財(cái)力安排，若存在收支缺口，除部分資本性支出通過依法發(fā)行政府性債券等方式安排外，主要通過上級(jí)政府給予的一般性轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)。

實(shí)際上，自1994年分稅制改革實(shí)施以來(lái)，中央政府一直手握財(cái)政大權(quán)，地方政府則背負(fù)實(shí)際的管理重任，在這一“壓力型體制”下，地方財(cái)政支出激增，一度使用45%的預(yù)算財(cái)力承擔(dān)75%的事務(wù)。而隨著營(yíng)改增全面推開，地方財(cái)力進(jìn)一步削弱，提供公共建設(shè)、公共服務(wù)時(shí)愈顯力不從心。盡管中央財(cái)政每年有大量的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付給地方，但支付效率不高、過程不透明等問題也時(shí)有發(fā)生。

“東北地區(qū)面臨的巨大養(yǎng)老金缺口，就是中央財(cái)政缺席的典型案例”，徐洪才向北京商報(bào)記者分析，由于東三省近年來(lái)經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行，多數(shù)企業(yè)效益走低，五險(xiǎn)一金上繳總額滑坡，逐漸出現(xiàn)了收不抵支的風(fēng)險(xiǎn)，若中央財(cái)政能更早更及時(shí)地給予補(bǔ)貼，或許情況將有所好轉(zhuǎn)。

在徐洪才看來(lái)，中央及地方支出責(zé)任的明確劃分，將有效緩解當(dāng)前中央、地方就同一服務(wù)項(xiàng)目推諉扯皮、討價(jià)還價(jià)的風(fēng)氣，也將有助于國(guó)家治理機(jī)制的現(xiàn)代化。

交叉領(lǐng)域事權(quán)劃分仍是難題

盡管央地財(cái)政分權(quán)的總體框架已搭建完畢，但這一頂層設(shè)計(jì)要落到實(shí)處，還需闖過不少關(guān)卡，中央與地方財(cái)政交叉領(lǐng)域事權(quán)如何劃分，就是第一個(gè)攔路虎。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院副院長(zhǎng)肖鵬直言，由于我國(guó)是單一制國(guó)家，最終的事權(quán)都是由中央政府兜底，某些事權(quán)在中央和地方之間確實(shí)存在難以清晰界定的問題，這就難以明確由哪級(jí)政府來(lái)提供財(cái)力保障和承擔(dān)支出責(zé)任?！耙虼?，有必要在改革過程中，通過試點(diǎn)的方式明確事權(quán)的分類，如哪些是中央事權(quán)、哪些是共有事權(quán)、哪些是地方事權(quán)。在此基礎(chǔ)上，確定中央和地方政府在某類事權(quán)上的支出責(zé)任。”

值得一提的是，本次《意見》指出，考慮到我國(guó)發(fā)展不平衡的國(guó)情和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性要求，需要更多發(fā)揮中央在提供基本公共服務(wù)方面的作用，因此應(yīng)保有比成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相對(duì)多一些的中央與地方共同財(cái)政事權(quán)。今后在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、公共文化等多領(lǐng)域，可由中央與地方按比例承擔(dān)支出責(zé)任。

“但是具體的劃分比例并未在本次《意見》中明確，亟待后續(xù)改革能給出一個(gè)答案”，徐洪才強(qiáng)調(diào)，“此外，營(yíng)改增全面鋪開后，地方財(cái)政收入的主體稅種變?yōu)橄M(fèi)稅、財(cái)產(chǎn)稅，但這兩項(xiàng)稅收收入并不穩(wěn)定，如何確保地方政府的財(cái)力水平也是不小的挑戰(zhàn)?！保ㄐが| 張暢）