近年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的需要，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度不斷加快。國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》后，農(nóng)村土地改革試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)。

王濟(jì)光

但是，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)涉及多類主體，矛盾多、利益關(guān)系復(fù)雜，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體制改革需要防范和降低農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

權(quán)屬不明晰帶來的風(fēng)險(xiǎn)。在農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制框架下，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)原則上被分解為三種權(quán)利：所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。我國農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)戶僅擁有承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，而集體的權(quán)屬關(guān)系并未作明確界定，這使得土地流轉(zhuǎn)的真正主體不清。實(shí)際上，相當(dāng)部分的土地流轉(zhuǎn)合同簽訂混亂，與戶、村、社甚至地方政府均有簽訂合同的現(xiàn)象，如果當(dāng)事人雙方發(fā)生合同糾紛，從司法角度難以界定，留下后患。

市場機(jī)制帶來的風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的目的在于合理利用土地資源，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效，農(nóng)民增收，實(shí)現(xiàn)單位土地面積產(chǎn)出效益上的最大化。作為第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)，比較效益相對較低，農(nóng)業(yè)投資存在自然和市場的“雙重風(fēng)險(xiǎn)”，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長，見效慢，土地流轉(zhuǎn)需要的是規(guī)模化，而市場抗風(fēng)險(xiǎn)能力低，無利益保護(hù)機(jī)制。

政策機(jī)制帶來的風(fēng)險(xiǎn)。一是國家對土地政策的規(guī)定與現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)。土地承包經(jīng)營權(quán)30年不變，土地比較分散，難以集中，增人不增地，造成有人無田可種，減人不減地，造成有田無人種，出現(xiàn)部分土地撂荒現(xiàn)象。二是土地管制嚴(yán)格。業(yè)主流轉(zhuǎn)土地后以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)為主，土地管制過嚴(yán)，不利于業(yè)主大膽投入，也大大影響土地流轉(zhuǎn)的綜合效益。三是惠農(nóng)政策不靈活。現(xiàn)目前，農(nóng)民不但不交農(nóng)業(yè)稅，而且還可獲得一定數(shù)額的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。因此農(nóng)民情愿撂荒土地也不愿交出土地，就算流轉(zhuǎn)后，還存在少部分未能流轉(zhuǎn)出的土地農(nóng)戶在自行耕種，不利于大戶的經(jīng)營管理。四是土地流轉(zhuǎn)政策不配套，機(jī)制不健全。一旦大戶經(jīng)營不善，無約束機(jī)制保證農(nóng)戶的利益。

基礎(chǔ)設(shè)施及思想觀念落后帶來的風(fēng)險(xiǎn)。一是農(nóng)民思想觀念保守，通過土地流轉(zhuǎn)來發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)意識(shí)不強(qiáng)，“等、靠、要”思想還比較嚴(yán)重。二是部分農(nóng)村農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件還相對較差，農(nóng)田水利、道路等基礎(chǔ)設(shè)施老化，年久失修，不利于引進(jìn)業(yè)主進(jìn)行規(guī)模化、規(guī)范化生產(chǎn)。三是部分業(yè)主素質(zhì)較差，誠信度不高，有的甚至在套取國家項(xiàng)目資金后，能經(jīng)營則經(jīng)營，不能經(jīng)營則把爛攤子丟給當(dāng)?shù)卣?/p>

為此，建議：

適時(shí)調(diào)整相應(yīng)的農(nóng)業(yè)政策。一是應(yīng)著力調(diào)整全戶長期在外務(wù)工家庭的土地。對于長期全家外出，在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定收入和住所的農(nóng)戶，改變現(xiàn)有的戶籍制度和完善社會(huì)保障機(jī)制，解決其后顧之憂，然后集體收回其承包地，交由村集體統(tǒng)一經(jīng)營和流轉(zhuǎn)。二是建立完善的保障政策措施。土地是農(nóng)民的“根”和農(nóng)民生活保障的最后一道防線，如果農(nóng)民將自己的土地自愿流轉(zhuǎn)出來，他們僅靠一丁點(diǎn)租金收入是難以維持生計(jì)，應(yīng)進(jìn)一步探索與國有土地征用相當(dāng)?shù)恼鞯剞r(nóng)轉(zhuǎn)非政策措施。

統(tǒng)一流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)，保護(hù)農(nóng)民利益，積極探索土地銀行經(jīng)營模式。可把農(nóng)村閑置的耕地及長期全戶外出的土地集中起來交由土地銀行，按土地存入土地銀行的份額由土地中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一流轉(zhuǎn)經(jīng)營，保證農(nóng)戶土地有固定的收益。

較大土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目實(shí)行統(tǒng)一可行性論證方案，制定切實(shí)可行的準(zhǔn)入制度標(biāo)準(zhǔn)。對城市資本轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)發(fā)展的業(yè)主，要對農(nóng)業(yè)項(xiàng)目實(shí)行評(píng)審制，防止以項(xiàng)目為載體套取國家資金。

實(shí)行農(nóng)業(yè)項(xiàng)目強(qiáng)制保險(xiǎn)。健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的法律法規(guī)，保障農(nóng)民土地租金的及時(shí)兌現(xiàn)，保證農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營帶來的抗自然災(zāi)害能力。建立風(fēng)險(xiǎn)基金和土地復(fù)墾保證金制度。對土地流轉(zhuǎn)大戶按土地流轉(zhuǎn)規(guī)模大小收取風(fēng)險(xiǎn)基金及土地復(fù)墾保證金，以降低農(nóng)戶因土地流轉(zhuǎn)后不可預(yù)見的風(fēng)險(xiǎn)問題。

健全土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)制，完善社會(huì)化服務(wù)體系。相關(guān)部門要做好土地流轉(zhuǎn)規(guī)劃，因勢利導(dǎo)引導(dǎo)農(nóng)民按照市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求進(jìn)行農(nóng)業(yè)的規(guī)模化生產(chǎn)和經(jīng)營。加強(qiáng)政府土地管理部門依法行使土地管理權(quán)利的職能，使其享有土地管理的宏觀調(diào)控權(quán)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)走上健康的軌道。

（作者系全國政協(xié)委員、重慶市政協(xié)副秘書長）