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陳錫文:推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化

2015年12月07日 15:00 | 作者:陳錫文 | 來(lái)源:人民日?qǐng)?bào)
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城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。推進(jìn)城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題的重要途徑,是推動(dòng)城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐,是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要抓手,對(duì)全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。當(dāng)前,我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨巨大機(jī)遇,也面對(duì)許多重大挑戰(zhàn)。在一個(gè)13億多人口的大國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化,沒(méi)有先例可循,不能照搬國(guó)外模式,必須按照《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》要求,從我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段基本國(guó)情出發(fā),遵循規(guī)律,因勢(shì)利導(dǎo),把握好方向,積極推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。


陳錫文

陳錫文


深化戶籍制度改革,促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶


推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化,當(dāng)前的首要任務(wù)是促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的已進(jìn)城常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。在此基礎(chǔ)上,提高全體城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和生活質(zhì)量。加快推進(jìn)戶籍制度改革,是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重大任務(wù)之一。當(dāng)前,深化戶籍制度改革,重點(diǎn)是落實(shí)好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在不同類型城鎮(zhèn)落戶的政策,主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)、居住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的落戶問(wèn)題。要全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶條件,有序放開(kāi)中等城市落戶限制,合理確定大城市落戶條件,嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度,基本建立以合法穩(wěn)定住所和合法穩(wěn)定就業(yè)為基本條件、以經(jīng)常居住地登記為基本形式的戶口遷移登記制度,建成國(guó)家人口基礎(chǔ)信息庫(kù),實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)、跨地區(qū)的信息整合和共享,為城鎮(zhèn)編制經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、制訂公共政策等提供依據(jù)。分類指導(dǎo)農(nóng)民工市民化,建立完善與居住年限等條件相掛鉤的積分落戶制度,為公平有序落戶提供階梯式政策通道,加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化水平。


戶籍制度改革涉及千家萬(wàn)戶,事關(guān)廣大人民群眾切身利益。要統(tǒng)籌兼顧不同群體的利益訴求,突出重點(diǎn)、分步推進(jìn)。加快戶籍制度改革,促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,要堅(jiān)持自愿、分類、有序的原則。自愿,就是充分尊重農(nóng)民意愿,充分尊重群眾自主定居的權(quán)利,讓他們自己選擇,不搞強(qiáng)迫命令“逼”農(nóng)民進(jìn)城,不能讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“被落戶”“被上樓”,切實(shí)維護(hù)好廣大農(nóng)民群眾的合法權(quán)益。分類,就是從頂層設(shè)計(jì)上作出整體部署。各省、自治區(qū)、直轄市要因地制宜作出具體政策安排,由各地根據(jù)不同城市資源環(huán)境綜合承載能力,完善細(xì)化落戶標(biāo)準(zhǔn),讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口了解不同城鎮(zhèn)落戶條件,形成明確、穩(wěn)定的定居預(yù)期。有序,就是優(yōu)先解決存量、合理引導(dǎo)增量,優(yōu)先解決本地區(qū)已進(jìn)城常住人口落戶問(wèn)題,優(yōu)先解決進(jìn)城時(shí)間長(zhǎng)、就業(yè)能力強(qiáng)、適應(yīng)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)需求和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶問(wèn)題。推進(jìn)戶籍制度改革、促進(jìn)進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶,既要積極穩(wěn)妥,又要扎實(shí)有序,不刮風(fēng)、不冒進(jìn)、不搞運(yùn)動(dòng)。


實(shí)施居住證制度,努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋


建立居住證制度是人口管理制度的一大創(chuàng)新。常住在城鎮(zhèn)的農(nóng)民工已成為我國(guó)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)工人的主體,為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn),但在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、住房保障等方面仍未能享受與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊幕竟卜?wù),工作和生活面臨諸多困難,城鎮(zhèn)內(nèi)部依然存在明顯的二元結(jié)構(gòu)矛盾。這些問(wèn)題如果長(zhǎng)期得不到妥善解決,對(duì)城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程都將產(chǎn)生不利影響。


根據(jù)國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略部署,到2020年要努力解決1億左右已進(jìn)城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口的落戶問(wèn)題,其他已進(jìn)城但未落戶的人口則要通過(guò)建立居住證制度來(lái)解決他們的基本公共服務(wù)問(wèn)題。2015年的《政府工作報(bào)告》明確提出,“對(duì)已在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住但尚未落戶的外來(lái)人口,以居住證為載體提供相應(yīng)基本公共服務(wù)”。實(shí)施居住證制度,是在現(xiàn)階段不同城鎮(zhèn)分類落戶的條件下逐步放寬對(duì)人口遷移限制的一種有益探索,是一項(xiàng)過(guò)渡性制度安排。實(shí)行居住證制度的目的,是建立與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)供給機(jī)制,為持證人提供與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊幕竟卜?wù)和便利,特別是為那些已經(jīng)在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但尚未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口解決子女義務(wù)教育、基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老、就業(yè)服務(wù)等方面的實(shí)際困難。各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況積極創(chuàng)造條件,不斷擴(kuò)大為居住證持有人提供公共服務(wù)和便利的范圍,提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)對(duì)城鎮(zhèn)常住人口全覆蓋,讓更多流動(dòng)人口能夠融入城鎮(zhèn),使他們對(duì)居住的城鎮(zhèn)更有歸屬感和認(rèn)同感。


健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制


在我國(guó)國(guó)情下,農(nóng)村人口向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移的過(guò)程將持續(xù)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間。目前,我國(guó)農(nóng)民工總數(shù)已達(dá)2.74億,約占全國(guó)人口總量的1/5,但農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的戶籍地與常住地大多并不一致,這使得現(xiàn)有的財(cái)政支出預(yù)算體制與各地常住人口的現(xiàn)狀不相吻合。實(shí)現(xiàn)在常住地的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“有活干、有學(xué)上、有房住、有保障”的目標(biāo),需要首先解決他們迫切需要的基本公共服務(wù)問(wèn)題。這無(wú)疑需要龐大的公共財(cái)政資金支持。應(yīng)逐步理順事權(quán)關(guān)系,建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度體系,實(shí)現(xiàn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付測(cè)算分配由戶籍人口向常住人口擴(kuò)展,將現(xiàn)有主要針對(duì)城鎮(zhèn)戶籍居民的義務(wù)教育、社會(huì)保障、就業(yè)支持和保障性住房等基本公共服務(wù)擴(kuò)大到已進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口,推進(jìn)基本公共服務(wù)向常住人口全覆蓋。


當(dāng)前,應(yīng)重點(diǎn)抓好以下幾項(xiàng)工作:一是盡快研究完善省以下財(cái)政管理體制,加大對(duì)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多地區(qū)的財(cái)政補(bǔ)助和支持力度。在調(diào)整省以下收入劃分時(shí),要考慮農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的因素,以增強(qiáng)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口多的城鎮(zhèn)提高基本公共服務(wù)的能力。二是督促地方建立省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。分配一般性轉(zhuǎn)移支付要考慮吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口帶來(lái)的增支因素,分配專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要逐步按照常住人口口徑計(jì)算,切實(shí)緩解一些城鎮(zhèn)因吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口而增加的財(cái)政支出壓力。三是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化財(cái)政支出成本的科學(xué)測(cè)算。完善有關(guān)統(tǒng)計(jì)分析工作,為健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤的體制機(jī)制提供依據(jù)。此外,還要進(jìn)一步創(chuàng)造條件,匯聚社會(huì)力量,開(kāi)拓企業(yè)、民間資本參與提供公共服務(wù)的通道,引入市場(chǎng)主體和社會(huì)組織共同分擔(dān)公共服務(wù)支出,協(xié)同促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。


維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)


切實(shí)保障進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán),對(duì)于提高農(nóng)民進(jìn)城落戶積極性、順利推進(jìn)戶籍制度改革、促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展至關(guān)重要。改革開(kāi)放以來(lái),隨著法律法規(guī)和政策體系的不斷完善,農(nóng)民的“三權(quán)”保障工作取得明顯進(jìn)展。推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化,需要進(jìn)一步維護(hù)好進(jìn)城落戶農(nóng)民的“三權(quán)”。


當(dāng)前,應(yīng)重點(diǎn)做好以下工作:一是進(jìn)一步穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系,維護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。抓緊出臺(tái)現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的具體辦法,修訂完善相關(guān)法律法規(guī)。加快推進(jìn)和確保如期完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記頒證工作,構(gòu)建農(nóng)民土地權(quán)利保障的基礎(chǔ)體系。加強(qiáng)規(guī)范承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn),健全土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)及服務(wù)體系,健全工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地的準(zhǔn)入和監(jiān)管制度。二是穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)。今年,中央已經(jīng)部署分類實(shí)施農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革的試點(diǎn)工作,明確提出在確保土地公有制性質(zhì)不變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線的前提下,審慎穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。要盡快研究制定縮小征地范圍的具體辦法,建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人利益的土地增值收益分配機(jī)制,完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制,特別是注意保障進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)被征收時(shí)得到公平合理補(bǔ)償,禁止剝奪進(jìn)城落戶農(nóng)民獲得征地補(bǔ)償?shù)暮戏?quán)利。三是推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,有效保障進(jìn)城落戶農(nóng)民集體收益分配權(quán)。探索農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)形式,創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制,穩(wěn)步開(kāi)展賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)工作。各項(xiàng)試點(diǎn)必須嚴(yán)格限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行,防止侵蝕集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民利益。引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展。探索農(nóng)戶對(duì)“三權(quán)”的自愿、有償退出機(jī)制,支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。


加大城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造力度


推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化,關(guān)鍵是急群眾之所急、想群眾之所想。完善住房保障制度,既要將符合條件的農(nóng)民工及其家屬納入城鎮(zhèn)住房保障實(shí)施范圍,也要著力改善城鄉(xiāng)住房困難群眾的住房條件。當(dāng)前,各類棚戶區(qū)群眾住房簡(jiǎn)陋,環(huán)境較差,安全隱患多;農(nóng)村困難群眾對(duì)住上安全住房的訴求強(qiáng)烈。改善住房困難群眾的住房條件是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中的一件大事。棚戶區(qū)改造等保障安居工程不但是重大的民生工程和發(fā)展工程,也是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的“壓艙石”。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨較大下行壓力的形勢(shì)下,棚戶區(qū)改造和城鄉(xiāng)居民危房改造也是調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長(zhǎng)的重要抓手。截至2014年底,全國(guó)共改造各類棚戶區(qū)住房2080萬(wàn)套、農(nóng)村危房1565萬(wàn)戶,既有效改善了困難群眾的住房條件,也發(fā)揮了帶動(dòng)消費(fèi)、擴(kuò)大投資的積極作用,促進(jìn)了社會(huì)和諧穩(wěn)定。但也應(yīng)看到,這與黨中央、國(guó)務(wù)院確定的改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村的目標(biāo)相比還有很大差距,任務(wù)依然十分艱巨,特別是在創(chuàng)新投融資機(jī)制、完善配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面還存在不少困難和問(wèn)題。


當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期,應(yīng)積極做好以下幾項(xiàng)重點(diǎn)工作:第一,加強(qiáng)城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造。要切實(shí)做好土地征收、補(bǔ)償安置等前期工作,積極推進(jìn)“棚改”貨幣化安置,縮短安置周期、節(jié)省安置費(fèi)用,滿足群眾多樣化的居住需求。第二,加大農(nóng)村危房改造力度。要積極做好省級(jí)補(bǔ)助資金落實(shí)工作,統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)房抗震改造,確保改造后的住房符合建設(shè)及安全標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí),要加強(qiáng)農(nóng)房風(fēng)貌引導(dǎo)和管理。第三,積極完善棚改區(qū)的配套基礎(chǔ)設(shè)施。努力實(shí)現(xiàn)配套設(shè)施與棚改區(qū)的安置住房同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步交付使用。第四,大力創(chuàng)新投融資體制機(jī)制。要在統(tǒng)籌考慮地方財(cái)政承受能力的基礎(chǔ)上,制定適合本地區(qū)的管理辦法,推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)“棚改”服務(wù),不斷創(chuàng)新政府與社會(huì)資本合作模式,發(fā)揮開(kāi)發(fā)性金融的支持作用,形成多元化“棚改”實(shí)施主體。


(作者系中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)兼辦公室主任)

編輯:邢賀揚(yáng)

關(guān)鍵詞:陳錫文 城鎮(zhèn)化 以人為核心 新型城鎮(zhèn)化

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