【封面故事】貧困帽：從過去千方百計戴 上到如今想盡辦法脫掉

　　《中國經濟周刊》記者 郭芳 王紅茹 董顯蘋 夏一仁 ●李開南 上官麗娟|北京、江西、重慶、甘肅報道

　　貧困縣終于全部要摘帽了。這是來自中央的政治任務。

　　十八屆五中全會提出：到2020年確保我國現行標準下的農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。

　　脫貧摘帽倒計時

　　中央的這一決定并不突然。全面建成小康社會，就意味著不能再存在區域性、整體性貧困。

　　在此之前，不少省份已經紛紛制定了脫貧摘帽的時間表。

　　而在2015年初前后，國務院扶貧辦主任劉永富接受媒體采訪時就表示，正積極研究貧困縣退出機制，并明確表示，2020年所有貧困縣都要摘帽。

　　“這個事情已經醞釀了很長時間。”中國社會科學院農村發展研究所研究員吳國寶接受《中國經濟周刊》記者采訪說，在2010年至2011年期間起草新的《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》時，已經對這個問題有了很充分的討論，“當時說的是要建立有進有出的貧困縣動態調整機制。”

　　上世紀80年代中期，中國啟動大規模的扶貧開發，以縣為單位進行扶貧的國家級貧困縣制度正始于此。1986年至1989年間，中央政府確認了331個國定貧困縣；1994年貧困縣首次調整，國定貧困縣的數量增至592個；2001年，國定貧困縣改為國家扶貧開發重點縣，數量仍為592個；2011年，國家鼓勵扶貧開發重點縣減少，但實際上，各省份堅持“退一補一”，重點縣總數仍為592個。與此同時，連片特困地區成為扶貧開發主戰場，全國確定了680個片區縣，其中包括440個重點縣。

　　當下，國家級貧困縣的數量達到了832個，差不多每三個縣中就有一個貧困縣。

　　國務院扶貧開發領導小組專家咨詢委員會委員、中國人民大學經濟學院區域與城市經濟研究所所長孫久文接受《中國經濟周刊》記者采訪時說，“一方面因為到2020年全國要實現小康；另一方面，現在整個國家的經濟已經進入到了中等發達國家的水平，但我們仍然還有7000萬人口生活在貧困線以下，無論從哪一方面看，現在都到了必須解決區域性整體貧困問題的時候。”

　　孫久文認為，自2011年中央對貧困縣進行調整后，現在又過了差不多5年時間，在國家級貧困縣的扶貧政策之下，一些縣的經濟發展已經達到甚至超出了摘帽的水平，到2020年所有貧困縣摘帽這個目標肯定能夠實現。

　　而從各地方政府設立的脫貧目標看，也都是信心滿滿。貴州省2012年就提出：貧困，不是貴州永久的標簽。

　　據《中國經濟周刊》記者了解，在5年內必須脫貧的硬約束條件下，各省份根據本省份情況可自行把握進度，分期逐步摘帽。從目前各省份給出的時間表看，大多數省份均設定了提前脫貧的目標。例如，江西省設定的目標是，到2018年，力爭全省基本消除絕對貧困現象，貧困縣脫貧摘帽取得突破性進展；重慶市設定的目標是，要在2017年基本解決貧困問題，2018年打掃戰場，鞏固成果；甘肅省則確立了“每年再脫貧100萬人，到2017年減貧300萬人”的目標。

　　而具體到每個貧困縣制定的脫貧時間表，大多確立了率先全省份脫貧“摘帽”的目標。例如，甘肅省臨洮縣確保到2016年率先脫貧“摘帽”；江西省上猶縣給自己定下的期限是2017年；重慶市秀山縣則立下了“軍令狀”，堅決在2016年底前實現脫貧“摘帽”。

　　臨洮地處甘肅定西，是國家扶貧開發工作重點縣和六盤山片區連片特困地區之一。該縣縣委書記石琳對《中國經濟周刊》記者說，他們對如期脫貧充滿信心，“相關政策已經明確，貧困縣摘帽后，國家在項目、資金等方面的扶持政策不變、力度不減，這為貧困縣鞏固脫貧成果提供了強有力的政策保障。”

　　“但確實有些地方完全靠自己在2020年前真正摘掉貧困帽子比較困難。”據吳國寶估算，全國大概有23個縣的農民人均純收入水平低于現行2300元的扶貧標準。他認為，對這些特別貧困的特殊區域必須采取整體扶持的方式，在基礎設施、公共服務、產業發展等方面采取一些比較特殊的扶持政策，經過5年的努力，這些地方也是可以摘帽的。

　　“現在大家都比較擔心的是，摘完帽以后現在享受的政策優惠還會延續多長時間。”吳國寶說，摘帽之后肯定還會有部分相對落后而需要政府給予特殊扶持的地區。“如果摘完帽以后，真正比較貧困的地區沒有得到任何其他扶持，問題可能就比較大了。”

　　孫久文也有同樣的擔憂，他表示，過去的政策需要有延續性，2020年之后還會有一些新的扶持政策，以防止貧困縣重新返貧。“如何保證這些貧困區不再返貧，這是最重要的。”

　　據了解，國務院扶貧辦目前尚未出臺統一的政策規定。

　　“目前最需要防止的是有些地區可能會趕進度。”孫久文提醒說，“不管是不是已經達到了脫貧標準，為了政績，提前摘帽的情況是需要防止的。”

　　事實上，這種苗頭已經在一些地方出現。

　　甘肅省委書記王三運日前表示，個別地方出現了“數字脫貧”的苗頭和傾向。他提醒當地干部說，一個地區脫貧了多少“不能自己說了算”，更“不允許出現虛報脫貧人數和業績的行為”。

　　為何不愿摘掉“貧困帽”？

　　在此之前，幾乎沒有人愿意脫掉貧困縣的帽子。

　　中國人民大學反貧困研究中心主任汪三貴告訴《中國經濟周刊》記者，這三十幾年來，中央多次想減少貧困縣的數量，但每一次不僅沒有減少反而越來越多。“這是地方與中央博弈的結果，地方都不想

　　讓貧困縣摘帽，因為貧困縣的利益很大，保守估計直接從中央方面獲得的資金支持平均每年就有四五千萬。”

　　一個貧困縣的帽子，究竟值多少錢？

重慶市秀山縣扶貧辦的一位負責人告訴《中國經濟周刊》記者，秀山縣從1986年開始被列為國家貧困縣至今，僅國家財政專項扶貧資金一項，共爭取到8.72億元。國家每年安排的專項扶貧資金逐年增長，除此之外，該縣獲得的資金支持還包括部分企業和農戶享受貸款貼息、中央和省級財政轉移支付、享受彩票公益金支持等。

　　據汪三貴介紹，除資金支持外，貧困縣還可獲得各種優惠政策。例如，基礎設施建設的補貼，貧困縣可獲得中央每公里50萬的補助，而普通縣可能只有30萬左右補助。而原來的農業稅改革也是先在貧困縣取消農業稅，幾年之后才在全國鋪開。

　　然而，即使都是國家級的貧困縣，每個縣所能得到的支持也不一樣，甚至差別很大。這個過程需要貧困縣投入大量的人力、財力、物力來主動申報爭取。

　　曾有媒體統計，國家級貧困縣云南省富源縣“十一五”期間，獲得的各類扶貧資金近12億元，還獲得了國債資金、新農合補助資金、小額信貸等近6億元的資金傾斜及10余個產業扶貧項目。

　　甘肅省臨洮縣委書記石琳表示，他們獲得的支持遠沒有那么多。該縣每年可獲3000萬到5000萬元的財政專項扶貧資金，此外還有一些專項轉移支付和專門政策。

　　但無論獲得多少扶持，國家的扶貧政策都極大地促進了貧困縣的發展。臨洮縣的貧困面也從78%下降到了18.23%。

　　這促使一些縣千方百計想戴上貧困縣的帽子，以向中央要政策、要資金、要扶持。

　　據上述秀山縣扶貧辦的負責人透露，被評為“國家級貧困縣”甚至成為一些縣工作的重中之重，個別縣為了被評上不惜浪費大量的人才、物力、財力。

　　目前我國在確定國家級貧困縣時，主要的參考指標是依據當地的貧困人口數量、人均純收入、當地的人均GDP和人均財政收入等數據。在認定程序上，則由各省份政府確定具體縣，報國務院扶貧開發領導小組審核、備案。

　　汪三貴說，這是一個地方跟中央討價還價的過程。“雖然貧困縣的認定有一定的標準，但并非完全按照標準來認定。這中間有很多政治考量，個別地方政府本身討價還價能力較強，即使沒有達到貧困縣的標準，也能進去了。”

　　2011年11月15日，湖南省新邵縣在“歷盡千辛萬苦，想盡千方百計，通過兩年艱苦卓絕的努力，新邵終于成功納入國家集中連片特殊困難地區”(編者注：當時，該縣政府網站上一篇文章如此表述)，之后還發出了宣傳標語“熱烈祝賀新邵縣成功納入國家集中連片特困地區，成為新時期國家扶貧攻堅的主戰場”。

　　習近平總書記后來在《做焦裕祿式的縣委書記》一書中說，當年某縣被確定為國家級貧困縣還專門發消息慶賀，看到這種事情他感到非常“憤怒”。

　　“從政治生態來看，這的確是一個很壞的事情。”吳國寶說。

　　新邵縣此舉當時引起了輿論嘩然，也一度令貧困縣制度遭受諸多質疑和指責。

　　“這么多年，沒有一個貧困縣愿意退出去。地方政府會動用一切力量去保住貧困縣的帽子，一些縣也會動用各種各樣的關系，想盡辦法擠進去，因此，沒有一次能減掉一個貧困縣。” 汪三貴說，中國減貧的成效越來越大，但貧困縣卻越來越多，在某種程度上，這種政策已經走不下去了。這也是中央下定決心取消貧困縣的原因之一。

　　一位不愿具名的貧困縣縣委書記向《中國經濟周刊》記者坦言，在過去，那些丟掉貧困縣帽子的地方會很難過，甚至主政的官員會被罵死，無法向大家交代，“因為損失太大了，上面給你一個億很簡單，你自己想要整出一個億就很困難了。”

　　當然，貧困縣的數目沒有減少不只是因為貧困縣主觀上不愿意，也因為貧困縣大多集中于革命老區、少數民族地區和邊疆地區、中西部經濟不發達地區，“這些地區自然環境惡劣、基礎建設滯后、經濟發展緩慢，致貧原因是綜合、復雜的，脫貧是一個長期而又艱苦的過程。這也就不難理解近年來貧困縣的名單為什么很少調整和貧困縣的數目沒有減少。”石琳說。

　　而在吳國寶看來，貧困縣數量的減少或增加，反映的不僅僅是貧困的范圍和程度變化，也反映了一個國家能夠拿出多少錢來幫助還比較貧困的地區，這也叫預算貧困，即根據國家的能力來確定扶貧對象。

　　汪三貴坦言，在以前貧困相對集中，貧困狀況較為普遍，又尚未有能力扶持到每家每戶的情況下，以縣區為單位進行扶貧的效果頗為明顯。“獲扶持的貧困縣，經濟增長都比全國的平均水平快，以貧困縣為重點的扶貧開發很明顯地縮小了貧困地區與其他地區的差距。”他認為，從最后減貧的效果來看，中國的扶貧政策堪稱全世界最有效。

　　從區域扶貧轉為精準扶貧

　　然而，這并不意味著中國不需要對過去的扶貧政策進行反思和調整。

　　反思過去以縣區為單位的扶貧政策，來自輿論的批評主要集中在兩方面：一是扶貧的效率在有些領域不太高，出現了資金的浪費；二是扶貧政策偏離了目標，也就是扶貧不夠精準。

　　2013年11月，習近平赴湖南湘西調研扶貧攻堅，在那里，首次提出了“精準扶貧”的重要思想。精準扶貧的核心是“真扶貧、扶真貧”。

　　汪三貴說：“他看到原來那種大水漫灌的扶貧政策出了一些問題，有些扶貧項目扶持了貧困地區，卻沒有扶持到真正的貧困人口，這是最基本的原因。”

　　國務院副總理汪洋曾經批評一些貧困縣并沒有把扶貧資源真正用于脫貧，他說，這樣最大的問題就是錢也出了，項目也上了，縣里經濟也增長了，但是貧困人口并沒有減少，一些貧困縣城的建設甚至不比發達地區的縣城差，但是貧困人口依舊。

　　劉永富坦言，過去我們有很多好的政策，到基層以后可能真正的窮人享受不到。比如危房改造，國家和省里給一家補一萬塊錢，對窮人來說，一萬塊錢根本不夠，沒法改。

　　如今，中央將扶貧的思路調整為精準扶貧。這意味著摘掉了貧困縣的帽子之后，在區域上不再以縣為單位去確定扶持的對象，而是以戶和人為單位做精準扶貧。

　　“從區域扶貧轉為精準扶貧，這是一個相當大的跨越。”汪三貴說，扶持的單位越小，工作量越大。

　　當下，解決貧困問題的官員最主要的工作是，識別貧困人口，瞄準扶貧資源。

　　據劉永富介紹，他們向全國的貧困村派出了12萬個工作隊、40多萬名駐村干部，花了將近一年時間進行全國調查摸底，截至2013年底，識別了12.8萬個貧困村3000萬個貧困家庭的近9000萬貧困人口，給他們建檔立卡。

　　劉永富說，精準扶貧要求必須要把真正的窮人找出來，搞清楚他們的貧困程度如何、致貧原因是什么。

　　與此相對應，精準扶貧情況下，對貧困地區官員最主要的一條考核標準就是“到底多少人真正脫貧了”。

　　江西省贛州市于都縣委書記藍捷告訴《中國經濟周刊》記者，他們現在的扶貧工作已經細化到了哪一項脫貧工作能解決多少貧困人口。