有了獨立“金庫” 添了發展“包袱”

　　——一個經濟強鎮“擴權”后的苦惱(下)

　　在試點轉型綜改擴權強鎮后，山西省晉城市巴公鎮有了獨立財權，并于2013年12月設立了鎮級“金庫”。然而，“自己掙錢自己花”并非想象中那么美，巴公鎮反而因為收支相抵、應入庫收入“短斤少兩”等問題，導致很多以前能干的事現在不敢干。

　　“金娃娃”抱起來“燙手”

　　據介紹，巴公鎮設立鎮級“金庫”后，財政收入主要來自稅收分成和非稅收入兩部分：一是在現有財政支付體制下，巴公鎮范圍內所有企業上繳稅收的縣留成部分實行鎮、縣三七分成；二是土地出讓金、排污費等8項收入，除上繳國家和省級以外，市、縣分成部分全部留在巴公鎮“金庫”。

　　“一開始以為撿了個‘金娃娃’，但真正抱起來才知道，這個‘金娃娃’太‘燙手’。”巴公鎮一位負責人說，去年鎮稅收分成3195萬元，但幾乎全部用來彌補了縣財政應付未付的不足。

　　此外，應入庫的非稅收入也出現了“短斤少兩”。該負責人告訴記者，土地出讓金、排污費、價格調控基金等征收主體為市、縣政府部門，鄉鎮不具有征收資格，因此非稅收入采取的是市縣征收后返還的方式，但在執行過程中，是否返還和返還多少的隨意性很大，去年澤州縣僅返還了一部分非稅收入，今年有好幾項至今未返還一分錢。

　　“在目前經濟下行的大背景下，財政增收壓力很大，再加上低保、救助、人員增資等硬性支出不斷增加，我們將面臨收不抵支的窘境，獨立財政飯并不好吃。”這位負責人說。

　　獨立財權變成“跛腳鴨”

　　根據試點之初的規劃，2014～2015年，巴公鎮將啟動41個項目，但由于資金、土地等問題，這些承諾事項基本都未兌現，原本打算利用財政資金籌建融資平臺，也面臨無錢可用。有些工作沒干成不說，還激化了村鎮矛盾。

　　巴公鎮東四義村一位村干部向記者抱怨：“當初鎮政府以承諾返還土地出讓金的方式，鼓勵我們村將原村辦水泥廠倒閉后留下的50多畝地出讓蓋樓，也改善村民居住條件。現在我們搞起來了，當初承諾返還的出讓金卻泡了湯。”

　　“縣里早就返還給鎮上了，但我們找不到政策依據返給村里。”巴公鎮相關負責人說，長期拖欠導致村民意見很大，村鎮關系也很緊張，“現在是‘白花花的銀子’變成了‘燙手山芋’，想盡快脫手政策卻不支持。”

　　更讓人尷尬的是，巴公鎮“金庫”運行依托的是鄉鎮財政所，但財政所只有15人，不足以承擔專業的財政職能，導致巴公鎮財政已連續兩年沒有被縣財政列入預算范圍。

　　這位負責人還告訴記者，除了上述問題，在發展中遇到的最大困難是財權得不到發展空間的支撐。改革之初，澤州縣政府為巴公鎮試點擴權強鎮配套了專門的土地管理制度改革方案，在不占用基本農田和不突破用地指標的前提下，可通過實現耕地“先增后用”、工礦廢棄地“先轉后用”、宅基地整治“先建后拆”，滿足城鄉一體化發展的用地需求。

　　為此，巴公鎮先后復墾土地1800多畝，但實際使用過程中卻得不到山西省國土廳的批復，用地難問題至今無法解決，許多產業項目和搬遷項目前期規劃早已完成，可是無法開工。

　　鑒于種種困難，巴公鎮政府已經向澤州縣政府建議，將巴公鎮財政收支重新納入全縣的大盤子中予以統籌考慮。

　　財權下放需先“建渠”后“放水”

　　專家表示，目前多地都在試點“強鎮擴權”，一些沿海發達地區還在此基礎上試點“鎮改市”、小城市培育等，下一步將面臨財權下放和成立鎮級“金庫”問題，因此巴公鎮遇到的困難具有警示意義。

　　財政部財科所副所長白景明、中國社科院財經戰略研究所副研究員汪德華等專家指出，財權下放雖然可以解決鄉鎮財權事權不匹配問題，但搞不好也會面臨很大的風險，因此在下放鄉鎮獨立財權之前，一定要做好充分準備。

　　首先，在財權完全下放之前，一定要全面準確評估鎮級政府的發展能力、投資規模、風險應對等方面的水平，防止因為能力不足而出現收不抵支、無力發展的情況。同時要圍繞財權的運行詳細梳理相關環節涉及的政策、法律，據此做好頂層設計和制度配套，以免因相互抵觸造成財權運行“卡殼”。

　　其次，在稅收分成和非稅收入的返還上，要通過地方人大審議等方式確保形成剛性制度，避免隨意化。同時要加強鎮財務隊伍建設，確保財權下放之前，鎮級政府具備財權承接能力，使鄉鎮財政依法規范運行，避免出現財務漏洞和滋生腐敗。

　　再次，鎮級政府有了獨立財權和發展自主權后，可能會積極搭建融資平臺籌集資金，加劇鄉鎮債務風險。因此，財權下放鎮級要有效防范金融風險，設定債務底線，嚴格限定舉債程序和資金用途，把債務分門別類納入全口徑預算管理，實現借、用、還相統一。(半月談記者 王奇)