終結“黑戶”歷史當依靠法治思維

　　1300多萬“黑戶”浮出水面，成為數十年來中國人口政策和社會治理實踐中不容忽視的“問題人群”。追尋其歷史背景，各級政府在貫徹落實計劃生育基本國策的過程中，在人口數量控制領域取得了卓越成就，但一些制度設計的漏洞和不規范的基層執法也積聚了難以面對卻無法回避的社會矛盾。終結“黑戶”歷史，不僅需要擺脫“人治”慣性，更要加強人文關懷，依靠法治思維。

　　將戶口登記與計生政策捆綁并不合法

　　專家指出，人口與計劃生育法第41條規定，對違反該法生育子女的公民予以征收社會撫養費的處罰。但該法并未對公民違法生育的子女規定不上戶口、不予以入學的處罰內容。根據國籍法和戶口登記條例，父母雙方或一方為中國公民，本人出生在中國，具有中國國籍。戶口登記機關應該對出生的中國公民予以登記，無附加條件。1988年，原國家計生委、公安部也聯合下文，禁止將計生證明、超生罰款與戶口登記捆綁。

　　然而，計劃生育政策和戶籍管理在執行環節中卻被人為綁定，產生了諸多扭曲的社會現象。北京大學人口研究所教授穆光宗說：“大量‘黑戶’的產生源自地方政府部門將推行計劃生育政策與戶籍強行綁定。這種方式排斥和限制一些已經出生的人進入社會，是極其危險的。讓一個孩子從剛出生就隔絕在整個社會組織之外，無異是對一個人最大的懲罰。”

　　幾十年來，民間對取消綁定戶口與計生的呼聲不絕于耳。2013年12月，北京律師黃溢智等人聯名向國家有關部門發去建議信，要求消除計生與戶籍捆綁，并對戶口登記管理規范性文件進行全面審查。信中寫道：當前，一些部門以規范性文件形式，為戶籍注冊設定障礙，強化部門利益，超越權限規定限制公民基本自由權利，破壞了法制統一。

　　復旦大學法學院教授朱淑娣指出，我國尚無國家層面統一的行政程序法法典，是出現戶口登記與征收超生罰款相“捆綁”現象的重要原因。法治的發展有一個漸進的過程，完全確立行政法律所設定的秩序，需要相應的社會政治、經濟、文化等諸多方面的共同努力。

　　此外，以往一些地方對“黑戶”問題的一次性解決辦法并不可取。國家歷次人口普查，都能發現大量的“黑戶”，這在證明計生政策在局部地區失靈的同時，也為“黑戶”提供了一次性解決的機會——向基層計生或公安部門繳納相應罰款后就可擁有戶籍。這種慣用方法在某種程度上動搖了計劃生育政策的嚴肅性，使違反政策的人產生了一定的心理預期，即“孩子現在沒有戶口，將來肯定會有戶口，機會就在下一次全國人口普查時”。

　　這意味著，在國家人口普查的間隔期內，千萬計的孩子必須度過一段“黑暗的生活”，政府也無法對這些人進行有效管理。顯然，所謂“一次性”的臨時解決辦法既無助于消除“黑戶”問題，也無助于計劃生育國策的執行，應該從改革和法治建設中去尋求更為長遠的解決之道。

　　深化戶籍制度改革，為千萬“黑戶”開啟光明之門

　　黨的十八屆三中全會決定指出，要創新人口管理，加快戶籍制度改革。今年2月中旬，山東公安機關發出《關于進一步規范出生登記管理有關問題的通知》指出，出生登記是公民參與社會活動、行使法律賦予各項權利的前提和基礎。報戶口絕不允許隨意設立任何前置程序和附加條件，絕不允許推諉扯皮、久拖不決甚至拒絕受理，絕不允許造成“黑人”、“黑戶”。

　　自4月1日起，江西省南昌市開始執行落戶新規：計劃外生育嬰兒辦理戶口不再需要攜帶準生證和社會撫養費的繳費證明，憑《出生醫學證明》、父母婚姻證件和戶口簿即可辦理落戶，成為繼山東等地之后，又一個將新生嬰兒落戶與征收社會撫養費“脫鉤”的城市。新規實施一個多月來，當地上戶口的嬰幼兒數量迅速增加。

　　落戶與征收社會撫養費“脫鉤”，是政府依法行政的一個具體表現。北京隆安(濟南)律師事務所律師周雷說，在建設法治政府過程中，必須確保行政權力在法律框架內運行；同時，戶口管理部門應該把解決落戶難等問題，作為改進作風的突破口。

　　當然，為超生兒落戶與向超生者征收社會撫養費都是社會公平正義的體現，二者并不矛盾，也不應該產生沖突。針對一些基層干部“落戶新政會給征收社會撫養費加大難度”的擔憂，一些專家指出，應該加強和改進依法征收社會撫養費的方式，包括依法強制執行等，保證計劃生育基本國策的貫徹落實，這也是解決“黑戶”問題的必由之路。

　　終結“黑戶”歷史，必須要清理不合理的“土政策”，讓戶籍與計生處罰“脫鉤”。但這僅是第一步，還要為戶籍“減負”，讓戶籍與各種福利“松綁”，割斷長期糾葛的利益關系，讓戶籍的注冊和管理進入法治化軌道，方能杜絕“黑戶”問題再次產生。

　　山東等地的探索從一定意義上撬動了戶籍制度的改革。專家認為，現實中，由于戶籍背后的巨大社會利益，城鄉公共資源差距明顯。戶籍制度改革需要簡化出生登記，但更需要還原戶籍作為身份識別的單純屬性，給戶籍“減負”。

　　1958年開始實施的《中華人民共和國戶口登記條例》，第一次明確將城鄉居民區分為“農業戶口”和“非農業戶口”。從那時候起，戶籍不僅僅是居民身份的象征，更多的是社會福利分配的依據。隨著改革開放30多年的快速發展，一紙戶口所隱含的利益也今非昔比。當前的戶籍被賦予的意義遠超歷史上任何一個時代。當戶籍開始從單純的身份證明演變成眾多福利待遇的載體時，一些傳統的僵化管理辦法已經不適合社會發展的需要，亟待深化改革。

　　山東社會科學院人口學研究所副研究員李蘭永認為，我國的戶口上面承載了大量福利，特別是涉及公民受教育、就業、婚姻、社會保障等等基本權利。“我國的戶籍制度實際上成了‘拿戶籍說事的制度’，通過立法剝離這些附帶的福利，還原其人口管理的職能，應是未來戶籍制度改革的方向。”當戶籍制度恢復其出生登記、身份識別的本原屬性時，“黑戶”問題也就不難解決了。(記者 秦亞洲 張宸）