民主監督的制度安置及其困難

　　如何做好民主監督是政協和民主黨派共同的老大難問題，對此只要指出一個事實就可以看出，即在政協和黨派的總結報告、各種協商會、研討會、甚至提案、建議中，都常有關于如何改進民主監督的話題。解決問題的難度尤其在于，當政協和黨派談及這個話題時，每每都隱含著責任不在自己的抱怨或力所不及的無奈，認為困難在于對民主監督缺乏相應的制度安置和保證。不過，除了這些共同之處，政協和黨派對民主監督的關注側重或針對又有所區別。在政協，主要是希望能制定相應的決定權限（包括決策和否定），以使民主監督落在實處；在黨派，主要是希望能有實施民主監督的“抓手”，也就是針對性的職能權限及相應的組織程序。

　　所謂“老大難”，表明這既是一個無需多加說明的事實，又是一個難以解決的問題。因此，本文僅從為什么存在這種“老大難”境況的角度，試圖指出兩點可能較為根本的原因。其一，民主監督不是一項獨立的制度，它的權能安置是由相應基本制度的旨向決定的。其二，民主監督難以有具體的實效針對：在政協，它從屬于政治協商的邏輯包涵，相對缺乏自身的獨立性；在黨派，它是多黨合作的結構依據，其功能則較多具有政治需要的隨機性。

　　一、 政治協商的制度旨向與民主監督

　　與表示對象性的任務針對或內容側重的“指向”不同，所謂“旨向”，指的是具有明確目的的方向和要求，其行為主體和任務針對所構成的是一種高度同質的非對象性關系。作為基本制度的形式載體，政治協商會議是行為主體，而其任務針對也是政治協商。監督是任何社會制度都必須的功能，但是，在行為主體和職能分工方面，監督本身就有著對象性和非對象性的區別。法律監督、行政監督、輿論監督、社會監督都是對象性的，就是由某一行為主體對某些方面（制度、機制、領域、團體、甚至個人等）進行監督。與此不同，民主監督是非對象性的，即它所標明的是監督的民主性質。在普遍意義上講，所有監督形式都可能有民主與否的區別，而從特殊規定來講，政治協商本身的功能體現之一就是民主監督。換句話說，民主監督是中國的一項政治創制，政治協商本身既具有民主監督的性質，也是民主監督的主要形式；而作為相對區分的工作職能，民主監督的針對應該是政治協商本身及其相關的行為，其內容側重主要在于程序的合法與否。

　　無論政府還是學界，對于關注所論問題的人來講，政治協商會議如何成為一項基本制度已經是一個歷史常識。但是，人們往往忽視了這一制度旨向的意義和作用，或者說，至少缺乏這方面的理論自覺和分析闡述。就本文的話題來講，這個意義和作用就是基本政治制度的民主旨向，它在邏輯上包涵了對各種監督形式的民主要求。