徐駿作

　　我國目前有49個城市擁有地方立法權。提交十二屆全國人大常委會第十次會議審議的立法法修正案草案，擬將“較大的市”才享有的地方立法權擴大至設區的市，規定可就城市管理方面事項制定地方性法規。

　　溫州27年、煙臺26年、泉州19年、佛山11年……這些數字代表著每個城市爭取“較大的市”的努力時間。在每年的全國人代會上，有許多城市的人大代表向國務院提出建議，要求批準所在的市成為“較大的市”。所有這些不懈的努力，其原因只有一個：現行立法法規定，較大的市的人民代表大會及其常務委員會可以根據需要，制定地方性法規。這也就意味著，成為“較大的市”，就能獲得地方立法權，從而解決社會治理創新和經濟轉型發展遇到的法制障礙。

　　因此，當立法法修正案草案將地方立法權擴大至全國282個設區的市時，立即引起社會關注。

　　地方立法權下放

　　已停滯21年

　　廣東佛山從2003年開始申請成為“較大的市”。11年來，佛山GDP從1381億元升至2013年的7010億元，但地方立法權始終未能如愿獲得。據不完全統計，佛山目前承擔著國務院及其部委賦予農村綜合改革、經濟發達鎮行政管理體制改革、征地制度改革等重大改革試點任務15項；承擔省政府及其廳局賦予的大部制、工商登記制度改革、統籌城鄉綜合改革等改革探索任務25項，其中許多任務都需要從法律層面予以明確規范。而立法權的缺失，讓佛山頗為頭疼，走一步看一步的無奈，也讓改革推進步履蹣跚。

　　類似佛山這樣的例子還有很多。問題的癥結在于地方立法權上。1982年修訂的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》首次提出，較大的市可以制定地方性法規，擴展了此前只有省會城市和經濟特區才擁有的地方立法權，但并沒有明確規定“較大的市”的界定和審批標準。此后，國務院先后4次批準了19個城市為“較大的市”。1993年國務院批準江蘇蘇州、徐州成為“較大的市”之后，批準工作隨即陷入停滯。時至今日，我國仍然只有49個城市擁有地方立法權。

　　“較大的市”批準工作停滯的這21年間是我國飛速發展的黃金時期，法律的滯后甚至缺失與改革的不斷推進形成了鮮明對比，尤其是在城市建設和管理方面，立法需求更是大幅度增加。但由于沒有地方立法權，許多城市都只能以“紅頭文件”的形式出臺相應規定，這也帶來了行政處罰標準模糊、于法無據等弊端。

　　“今天的社會是一個復雜社會，地方自主管理事務的范圍越來越廣泛，城市面臨的許多問題都迫切需要用法律來規范。”北京大學教授強世功表示，雖然現行立法法并未賦予設區的市地方立法權，但在現實生活中，每個市的政府都制定了大量規范性文件，且在本行政區域內具有普遍約束力。擴大地方立法權的范圍，有利于規范地方政府的政策制定權，提升政府的管理水平。