編者按：

旅游市場戰略是關乎產業發展走向和做大做強的戰略性話題，在任何形勢和情況下都應高度重視。本文1.2萬字、分5個標題，梳理了我國三大旅游市場戰略的演變歷程和背景原因，對每次演變尤其是2021年最新的市場戰略調整進行了系統研究，提出了值得業內人士進一步思考的若干觀點。

2021年5月，文化和旅游部頒布“十四五”文旅發展規劃。業內人士從字里行間讀出了旅游三大市場戰略有變，并把它視為亮點之一加以解讀，成為一個時段旅游行業的輿情熱點。這個話題帶有一定的專業性，也有著較大跨度的歷史縱深，文字表述上的變化只是其表面現象，所折射的則是不同形勢和境況下，旅游業的使命、擔當、前景和貢獻，以及行業決策者的政績觀和對全行業發展的綜合把握。因此，對我國旅游業發展歷程做適當的回溯，梳理旅游三大市場戰略的來龍去脈，對于理解和領會“十四五”旅游規劃是有益的。

“十四五”旅游發展規劃對旅游三大市場戰略是如此表述的，“做強國內旅游，振興入境旅游，規范出境旅游”，這在我國旅游業發展史上，已經是“第四版”。這套提法與以往相比，有哪些傳承和創新？做這樣表述的深層原因是什么？業界對此應該有基本性的了解。

一、 旅游市場戰略漸次形成（90年代中），三大市場格局初步奠定

回望我國旅游業發展的歷史進程，三大市場戰略并非從一開始就有。這個“開始”，既不是指新中國成立，也不是指實行改革開放，而是一個逐步發展的過程。作為業界人士，應該注意以下情形：

一是旅游三個市場是漸次形成的。最初只有一個市場，之后由一個市場到二個市場，再發展到三個市場。也就是先入境旅游，再國內旅游，繼之是出境旅游。

二是旅游大市場也是逐步形成的。在旅游業剛起步之時，市場規模很小，難以稱不上“大市場”。入境旅游1978年接待180.9萬人次，創匯2.62億美元；國內旅游80年代中期才開始起步，1985年國內旅游接待2.4億人次、收入80億元人民幣；1983年11月，國務院批準廣東省可開展組織省內居民到香港探親旅游的試點，次年試點擴大到所有內地居民可前往港澳地區探親旅游，說明出境旅游開始起步。1990年10月，國務院批準將出境探親游擴大到國外，首先開放赴新加坡、馬來西亞、泰國的探親游試點，兩年之后又增加了菲律賓為目的地。

三是戰略定位也是逐步成形的。在旅游業發展的進程中，各個市場都有相應的發展指導思想和方針政策，但除了入境旅游的政策是一貫明確的，另兩個市場的政策都是在有所變化中，直到90年代中期基本定型。這些政策變化，可在國家旅游局的年度旅游工作報告加以查找，反映了我國旅游市場發展戰略的形成脈絡，概括起來就是“大力發展入境旅游，積極發展國內旅游，適度發展出境旅游”。三大市場進行這樣的發展定位，既有深厚的歷史背景，也源于旅游行業對自己職責的認識。

（一）大力發展入境旅游。主要是基于通過接待入境旅游為國家創匯的使命，認為這是發展旅游的最主要目的。這個觀念和情節由來已久，從新中國成立到“文革”期間，那時旅游業雖還不是產業，但所接待的主要是入境旅游，創匯的概念和外宣的意識是根深蒂固的；改革開放以后，由于海外游客對開放中國保持著很高的神秘感，都期望來華“一睹為快”，入境旅游便保持了高位增長，入境旅游接待從1992年起、旅游創匯從1994起，我國開始居于世界前10位；一直到90年代中期，旅游部門參與入世談判時，旅游創匯在國家服務貿易創匯中占了半壁江山，1998年占到52.38％，這是一個非常可觀的比重和貢獻。作為旅游部門自然會意識到，入境旅游創匯對國家而言意味著是沉甸甸的責任。因此，在參與入世談判期間，一直把有利于擴大入境旅游的來源渠道，作為了努力爭取的最大方面，并在認真履行入世承諾期間，也不遺余力地把發展入境旅游作為重中之重。

（二）積極發展國內旅游。我國的國內旅游興起于80年代。由于當時基礎設施和接待條件的制約，使入境旅游接待面臨很大壓力，每逢旅游旺季都會發生有的旅游團被安排遠距離住宿，來北京旅游的被安排住到天津，甚至運輸到更遠的城市。1981年國務院在《關于加強旅游工作的決定》中就明確，“由于目前交通、食宿、游覽點等條件較差，暫不宜提倡發展國內旅游”。但由于人民生活條件逐步改善，國內旅游需求并沒有因此而受到抑制，出游人數還是逐年明顯增長。1985年，國務院批轉國家旅游局《關于當前旅游體制改革幾個問題的報告》，對國內旅游提出了“加強管理，保障供給”的政策。這一個時期國家對國內旅游的態度，也被理解為“幾不”政策，就是不倡導、不鼓勵、不反對、不限制。直到1993年，國辦批復國家旅游局《關于發展國內旅游業的意見》，確立了“搞好市場，正確引導，加強管理，提高質量”的指導思想，國家對國內旅游發展才走向積極推動。1993年旅游接待4.1億人次，收入864億元；1995年旅游接待6.29億人次，收入1375億元；1998年旅游接待6.94億人次，收入2391億元。這一時期，國內旅游在一些地方蓬勃發展，已經成為旅游業的主體部分，在地方經濟中發揮了新增長點作用。因此，“積極發展國內旅游”，不僅是各地的共性發展愿望，也是旅游產業的發展現實。

（三）適度發展出境旅游。出境旅游是我國最后興起的一個旅游市場。從其開始起步，旅游部門就對其采取了一系列限制性措施，包括目的地、出游配額、發展速度、監管手段等，主要目的是減少外匯花費。當時業界有一個明確觀念，入境旅游相當于國家的外貿出口，目標是為國家賺取外匯的，而探親旅游、出境旅游相當于外貿進口、要花掉國家的外匯的，因此，在發展入境旅游與出境旅游時，一定要保持旅游服務貿易的“順差”，而且這個順差越大越好。出境游最初以廣東省為發端，出境者花費的外匯由境外親屬擔保，出境人數比較有限；后來隨著出境范圍擴大到所有內地居民、出境游目的地也不斷增多，國民出境旅游需求便不斷增長，1993-1997年間，由旅行社組織的出境旅游年均增長30萬人次，年均增長率為42％；僅1997年，我國出境旅游達532萬人次，其中，因公288.4萬人次，因私（含探親游）243.9萬人次。同年，出臺了《中國公民自費出國旅游管理暫行辦法》，延續了以往控制出境總量的辦法，采取量入為出、配額發放等措施，反映了出境旅游“適度發展”的指導思想，也就是要控制數量、規模和增速。

二、 旅游市場戰略初次調整（2005年8月），基本格局依然維持

旅游三大市場戰略在90年代中形成后，實行了近十年時間，到2005年8月作了首次調整，提出要“大力發展入境旅游，規范發展出境旅游，全面提升國內旅游”。這次進行微調的背后動因，既有三大市場內在新變化的影響，也與國家旅游局主要領導更迭有一定關系。與之前的發展戰略相比，主要變化有3個：

一是旅游三大市場的排列次序變了。除了入境旅游仍居首位，其它兩個市場的次序做了調整；出境旅游由末位調整到中間位置，上靠入境旅游、下挨國內旅游，內部人士有的解釋為入境與出境構成了“國際旅游”；國內旅游被調整到第三位。

二是出境旅游由有計劃、有組織的“適度發展”，調整為“規范發展”。主要是為適應2001年底加入的WTO，按照入世規則和新頒布的法規要求，不得再以配額等方式控制市場。實際上，也就是不再控制出游規模。

三是國內旅游由“積極發展”調整為“全面提升”。進入新世紀以后，假日旅游蓬勃發展，帶動了大眾旅游的飛速增長，但粗放發展的現象比較明顯。指導思想上做這個調整，更加具有現實針對性和指導性。

為何要做這樣的調整呢？

（一）大力發展入境旅游。在調整后的旅游市場戰略中，入境旅游仍舊處于首位，主要原因還是一直受到重視的慣性影響。正如當時國家旅游局主要領導所講，“發展入境旅游是全行業的重要任務，要堅持不懈地抓緊抓好”，“大力發展入境旅游，始終是全行業的工作重點”。當然，此時入境旅游已出現增勢放緩跡象。因此，2005年便提出了“大力鞏固傳統市場，積極拓展新興市場，重點開發潛力市場”的市場對策；2006年，出臺《關于大力發展入境旅游的指導意見》；2007年初，又強調把入境旅游放在更加突出的重要位置，要求大力拓展海外市場，確保入境旅游持續增長。

（二）規范發展出境旅游。從1997年7月起，我國由探親游進入自費出國游階段，實行“出入掛鉤、總量控制、配額管理”的原則，強調“適度發展”的指導思想，建立了包括審核證明、團隊名單表、代辦點管理、領隊認證等較為系統的管理制度。從1997-2001年，出境總人數年均增加170萬人次，因私出境增長約為因公出境增長的兩倍，到2001年出境旅游達到1213.3萬人次，表明隨著出國護照按需發放和出入境手續的簡化，既有的一套管控出境旅游規模的辦法已經失靈。2002年，《中國公民出國旅游管理辦法》出臺，在細化和改善了監管辦法的同時，不再控制出游規模，出境游便進入“規范發展”階段。

（三）全面提升國內旅游。隨著居民消費實力的增強，對國內旅游的需求猛增，尤其是1999年“十一”假日制度調整后，由于法定假日增多和黃金周制度出現，假日旅游和大眾旅游飛速發展。2000年國內旅游7.44億人次，旅游花費3175.54億元；2005年國內旅游12.12億人次，花費5285.86億元。由于黃金周和旺季出游達到高峰，導致短時間內的交通擁堵、接待設施供不應求、旅游景區人滿為患、旅游質量問題頻頻出現。為對應假日市場需求而構建的全國假日旅游工作機制，就是專為應對假日旅游供需矛盾而采取的政府主導措施，說明全面提升國內旅游秩序已成為當務之急。

三、 旅游市場戰略再作調整（2009年），市場次序與格局發生巨大變化

這次對旅游三大市場戰略的調整，在2009年初的全國旅游工作會議上已初露端倪，當時提出2009年旅游業“將大力激發國民旅游消費，培育旅游消費熱點，兼顧入境旅游和出境旅游市場”。其背景是2008年旅游全行業遭受了全球金融危機影響，世界各國的出游活動均受到明顯打擊，入境旅游呈現普遍性下滑；為了克服全球金融危機的不利影響，黨中央和國務院提出刺激消費、擴大內需應對原則。同年底，國務院印發《關于加快旅游業發展的若干意見》（［2009］41號）文件，對旅游三大市場發展做了新的表述，就是“堅持以國內旅游為重點，積極發展入境旅游，有序發展出境旅游”。由于該文件是國務院發布的，而且主調是面向今后一個時期建設旅游強國的，因此，對旅游三大市場發展的再定位，實質上也就是對旅游市場戰略的重大調整。

（一）以國內旅游為重點

國內旅游之所以受到如此重視，主要原因有三：一是在全球金融危機的不利影響下，各國出游受到明顯打壓，入境旅游在增勢已經趨緩的情況下，必將受到進一步的沖擊，即使仍舊加大入境游的宣傳促銷，市場下滑也將是不可避免；二是中央出臺了擴大內需的全局性應對戰略，旅游業作為國民經濟新的增長點，理應積極響應國家號召，以實際行動顯示旅游產業所特有的優勢；三是近些年假日旅游、大眾旅游、鄉村旅游蓬勃發展，已經形成很大的市場規模，增長速度也非常迅猛，理應成為擴大內需的主力軍。

當時，經濟學界曾圍繞擴大內需的現實性，作過大量的調研和論證，結論是三個產業擁有較大前景，其一是旅游消費，每人每次出游花費雖不多，但參與者眾、且可以重復產生，形成數十億人次的規模；其二是汽車購買，就是轎車進入家庭，每次花費數以萬元-幾十萬元，但與旅游相比一次購買、多年使用，重復性很小；其三是住房改善，雖也是剛性需求，但由于每宗花費甚巨，少則幾十萬、多則上百萬、數百萬，有實力消費的人群相對還是少。因此，旅游在拉動內需中屬于最現實、最廣泛、最大量的市場因素，這也是為何明確“以國內旅游為重點”的原因。

（二）積極發展入境旅游

入境旅游在這次三大市場戰略的調整中，被業內人士認為是市場地位出現了空前的跌落。其一，它由幾十年來一直穩居的市場第一位，被調整到市場的第二位，意味著市場地位出現了明顯滑坡；其二，由幾十年一貫的“大力發展”，調整為了“積極發展”，受重視程度有了明顯滑坡；其三，之所以做出這樣的調整，有國家擴大內需戰略的直接影響，也有全球金融危機削弱入境旅游的客觀現實，但也不可否認進入21世紀以后，由于入境旅游增長的持續乏力，在行業內的各級領導層滋長了知難而退的工作情緒，也是一個不可忽視的客觀因素。這說明，依靠入境旅游創匯的時代將告一段落，刺激消費和擴大內需將成為旅游行業新的說辭。

（三）有序發展出境旅游

與之前對出境旅游的要求相比，這只是提法和文字上的變化。實質上，“有序發展”與“規范發展”沒有太大的區別。

四、 旅游市場戰略三次調整（2021年），目標定位更具現實針對性

在文化和旅游部發布的“十四五”文旅發展規劃中，對10年前確定的旅游三大市場戰略做出調整，提出要“做強國內旅游，振興入境旅游，規范出境旅游”。

為何做出這樣的調整和安排？主要因素應是兩個方面：一個方面是對應國家發展戰略的安排，到2035年我國將建成有中國特色的社會主義現代化國家，也就是通俗所說的中等發達國家，旅游業發展需要對應這一歷史進程；另一方面就是針對這些年旅游業發展的現實，三大市場所對應的重點應該做適度調整。

（一）做強國內旅游

這是一個很高的發展要求。從國內旅游的發展歷程看，從最初任其自然發展的“幾不”政策，到鼓勵其積極發展，再到以國內旅游為重點，再到如今的“做強”國內旅游，顯然這個要求不但最高、也是最有難度的。進入21世紀以后的國內旅游，隨著旅游需求的生活化，市場規模越來越大，到新冠疫情發生前的2019年國內旅游市場已達60億人次，但是旅游質量、產業素質并未同步提升，出游還是走馬觀花為主，度假休閑的占比例不高；旺季擁擠，淡季很淡；低價團、價格戰、門票經濟，投資效益差；人均消費低，很多年沒有大的提升。因此，做強國內旅游首先是發展方式的革命，要向著做強方向去努力；其次是強的產品、強的企業、強的服務；再次是消費上，因陋就簡的廉價旅游，應逐步退出主體地位。

（二）振興入境旅游

入境旅游所要振興的那種狀態，應是充滿生機、蓬勃發展的，與之相對的則是一個時期以來的那種疲沓、疲軟、消沉、停滯。回顧此前一個階段的我國入境游狀況，很多年份是低于亞洲平均增速的，還有幾年出現了負增長；港澳臺在入境旅游中所占比例居高不下，占到近80％，外國游客占不到22％；入境游客的停留時間、旅游花費也不夠多。為何不能再容忍以前的那種發展局面，其中的一個原因就是要建設強國，需要旅游具有與強國身份相符的國際競爭力。目前我國入境旅游在接待規模上雖已居于世界前列，但增長幅度不能令人滿意，產業素質也并不是那么強，就像是中國是世界人口大國一樣，并未號稱已是人力資源的世界強國。當然，入境旅游市場的振興，也決不是改一個提法就行了，也不在于所謂的“旅游外交”去錦上添花，需要真真正正研究一番、拿出實實在在的招數，才能改變當前的被動和徘徊發展局面。

（三）規范出境旅游

對于出境旅游市場來說，“規范”已不是首次提出，早在2005年就要求“規范發展”，2009年調整為“有序發展”，再到2021年的“規范出境旅游”。這些提法的變化，有一定的延續性、傳承性，但有一點需要加以注意，就是我國出境旅游市場已有了成倍擴張，2005年出境旅游3102萬人次，到2020年已達到1.55億人次，成為了世界第一的客源輸出國。因此，同是規范發展的要求，與以前的不同發展階段相比，任務的艱巨性和復雜性是不可同日而語的，關鍵是要有更富針對性的要求和措施，解決和減少現在運行中不夠規范的一些問題。

概括起來說，這次三大市場戰略的調整，無論是對哪一個市場的要求，基本都是針對粗放發展的現狀，所強調的是質量和效益，向著做強的目標去發展。

五、 對旅游市場戰略變化的若干思考

對改革開放以來旅游三大市場戰略的變化作一番回顧、梳理和審視，總結過去成功的發展策略，找出存在的不足和偏頗，既有利于更好地把旅游業建設成為國民經濟的戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業，也有利于旅游業為到2035年將國家建設成為有中國特色的社會主義現代化強國做出積極貢獻。

（一）旅游產業的主要功能

旅游是一個怎樣的產業？這似乎是無需再加以探討的問題，但它關乎對旅游市場戰略的認識和把握。按說，國務院機構改革“三定”方案對此已有清晰界定，由此可反映旅游業的主要功能；但從發展實踐看，怎么理解它則是很富現實性的問題。較早有一種看法，認為旅游是經濟型的文化產業，或文化型的經濟產業；后來乃至今天，業內人士也未停止有關思考，例如，哪幾個行當或部門與旅游業關聯較為密切？一般認為應是外交、經濟、商貿和文化。當然，這里有一個認識和實踐逐步深化的過程。最初，旅游由外交部代管，與外交外事自然很密切，但旅游那時僅被定位為“民間外交”的重要方面；后來，旅游部門成為國務院的直屬機構，與外交部結束了代管關系，卻又因舉行中日韓三國旅游部長會議等，就有了“旅游外交”之類的說法。對于這個說法，業界有著不同的認識，因為外交是建交國家之間的交往，事權集中于國家的外交部，不存在“部門外交”和“地方外交”，即是“民間外交”也只是就旅游業實際發揮作用而言；就旅游的經濟屬性而言，它最接近的應是商務部，而不是發改委或一級政府，因此，抓國內旅游也好，抓國際旅游也罷，都是旅游部門不可偏廢的本職，即使不同時期要響應國家號召、服務國家某項重點工作，旅游業可以大顯身手一番，但培育和開發國內外客源市場是最本職的任務，不論其它行當和業務是多么精彩或出彩，也是不可丟下或忽略本職的；就旅游的文化屬性而言，它與產業屬性的文化具有融合的潛質，但與事業屬性的文化則又有些區別。

旅游業經過幾十年的發展，業界也經歷了幾十年的觀察，時至今日，旅游業的功能無非是這么幾項：第一，滿足國民日益增長和提升的旅游消費需求。這是很重要的一條，并且是越來越重要的，包括國內旅游和出國旅游，目標是能夠保質保量的提供旅游產品和旅游服務，就像是農業部門提供糧食生產一樣，現在來看還有較大的差距。第二，做大旅游市場和產業的規模，對經濟發展做出大的貢獻。放眼世界各國旅游機構的自我定位，在國家一級基本是以抓入境旅游為主，省一級兼顧入境旅游和國內旅游，基層旅游局因情況而確定其重點，部分是入境和國內兼顧，部分以國內旅游為主。第三，通過旅游業的發展，發揮諸多的社會服務功能，如民間外交、增加就業、脫貧致富、異地交流、提升國民素質等，這些屬于旅游業衍生性和潛在性的功能，只要旅游業發展了就自然能夠收到其成效，刻意去渲染某些方面的作為和貢獻，未必等于拓展了旅游行業的工作領域。

上述3方面的目標，都是以做大旅游市場和產業發展而實現的；至于為此而出臺的具體產業政策、技術服務標準、管理舉措，也都是為實現這個目標而服務的，而不應高于這個目標，也不應與這個目標相并列。我國旅游業近10年的發展，包括入境旅游的疲軟，一部分原因就是把暫時性工作對策或具體工作舉措，當作了旅游發展的基本任務甚至是開拓創新，把微觀的和局部的工作績效加以放大了。

（二）旅游市場戰略調整的主要依據

自90年代中以來，我國旅游三大市場戰略歷經多次調整和修訂，主要依據或原因是什么呢？研究和歸納起來，不外乎以下方面：

1、 與旅游業的發展定位有關。該定位可以理解為是國家對旅游部門的“三定”方案，在現實工作中，更是旅游主管部門的一種自我認識。從改革開放到2009年，入境旅游一直被置于突出而重要的位置，就是因為那時旅游部門的決策者認為抓入境旅游是天經地義的；之后入境旅游被列為“積極發展”、最近又提出“振興入境旅游”，也是旅游部門決策者的認識起了作用。當然，市場戰略定位只是文字上的一種表述，更重要的要看實際怎么去做。就是近10年入境旅游較疲軟的這個時期，旅游決策者也在不時強調入境旅游的重要性，但說是一回事、做又是一回事，只有言行一致的落地，才可能推動市場培育和發展。

2、 與國家不同時期的戰略重點有關。在改革開放之初，旅游業扮演了先行者、試驗田的角色，第一批3項利用外資的項目旅游就占了2項，涉外飯店也成為那時對外開放的標志，入境旅游的創匯更是被視為對國家的重要貢獻；進入新世紀后，我國外匯儲備日增，旅游創匯的重要性不再突顯，而刺激消費、擴大內需變得越來越重要，不僅是應對全球金融危機影響的必要之舉，也成為后來拉動經濟發展的“三駕馬車”之一，因此，國內旅游的重要性便后來居上了。

3、 與旅游各大市場的發展狀況相關。上世紀90年代中期之前，旅游三大市場尚未全面形成，也就無所謂具體的旅游市場戰略；出境旅游從一開始到跨入新世紀，都是被有所限制的，也就是所謂“適度發展”，后來由于出境旅游需求旺盛、因私護照申領更為便利，使出境旅游再難限制，便有了“規范發展”一說；至于2021年提出“振興入境旅游”，則是因為過去10年入境旅游已處于停滯和疲軟狀態。

4、 與部門主要負責人的變更有關。“除舊布新”、“咸與維新”，是自古以來官員行政的一個傳統和習慣。2005、2021年2次旅游市場戰略的變更，都是正值部門主要負責人更迭不久。

（三）“積極發展”方針下的入境旅游

1、 近10年入境旅游發展狀況。“積極發展入境旅游”市場戰略施行了的10年（2009-2020），我國入境旅游的接待和創匯怎么樣呢？可以用兩句話來描述。一是仍居于世界主要旅游國家的前列，接待過夜人數排名4或者3（2013年以后都是4），創匯排名是第四至第二位（2013年前第4，2015后為第2）；二是增長幅度明顯偏低，基本可用疲軟、蕭條、停滯來形容，增長率在全球乃至在亞洲都是較低的。

2、 導致入境旅游這種狀況的大致原因。為何10年間我國入境旅游增幅雖低于亞洲和世界水平，但全球排位卻并不太低呢？相關因素大致有：（1）經過幾十年的發展和積累，入境旅游已達到較大的市場規模，客觀上制約著增長速度。在2009年，我國的入境過夜游客數和創匯量，就已分別達到世界排位的第4和第5，其中近80％是港澳臺同胞，如此的規模和基礎，就決定了即使10年間增幅不高，市場規模和總體位次也是不會低的。（2）近10年間旅游官方所分析的入境市場低迷涉及因素較多。翻閱這一時期的工作報告和領導講話，可以看出拉低入境旅游增幅的因素不算少。例如，在2008-2014年的旅游工作報告中，認為全球金融危機的影響會較長久，甚至預計“全球市場需求走低成為常態”，也找了諸多相關因素，如人民幣升值、世界經濟局勢復雜多變、與個別周邊國家雙邊關系出現周折，以及禽流感、霧霾、死豬事件、雅安地震等突發事件；2015年以后，還找出了恐怖襲擊頻發、難民危機，以及國際旅游客源地居民收入下降、消費低迷等多種不利因素。（3）把中國入境旅游狀況放在全球格局中來看，也有一些值得回味和思考的問題。如全球金融危機對國際旅游的影響集中在2008-2009年，之后全球的國際旅游就恢復了增長趨勢。為何中國入境旅游遭遇到的所謂種種挑戰，世界主要旅游國家和亞洲其它國家就未受其明顯影響，入境旅游增速大都是超過中國呢？

（四）入境旅游為何被“冷置”十年

從幾十年來的旅游三大市場戰略看，最令業界扼腕與嘆息的是入境旅游被置于“積極發展”這一時段，即2009-2020年。這個時段為何會長達10年之久？

1、 當擴大消費被作為“三駕馬車”之一后，國內旅游越來越被看重，客觀上對入境旅游形成了一種“屏蔽”。在2009年全球金融危機影響逐步消退以后，擴大內需依然是全國經濟發展的重中之重，加之投資、外貿、消費三駕馬車之說甚盛，旅游業作為國民消費的重要領域，其地位也就變得日顯突出，尤其是每到黃金周過后的統計數據，都會成為非常耀眼的一項業績；在全球新冠疫情爆發后，中央又提出了國內外經濟雙循環的發展思路，由于此時已實現了全面小康，國民旅游消費的實力明顯增強，便在經濟發展的雙循環中仍將扮演重要角色。因此，以國內旅游為重點應是長期的。

2、 旅游行業圍繞國家工作重點，對國民經濟和社會發展的影響在增加。在近10年間，由于國內旅游需求的興旺，旅游產業規模不斷壯大，對國家和地方重點工作參與和影響力不斷提升。2009年全國國內出游19億人次、收入10183億元；2019年就達到60.06億人次、57250.9億元。這期間所開展的鄉村旅游、旅游扶貧、紅色旅游、生態旅游、旅游外交、廁所革命、全域旅游等，都由于旅游產業體量大，而受到社會各方面的關注和好評。最近的這幾年，旅游行業更是大事兒不斷、“創新”跌出，什么515戰略、廁所革命、5A級景區爭創、全域旅游發展等，對入境旅游市場的疲軟和停滯形成了一定的屏蔽。加之，又有我國旅游產業“對國民經濟的綜合貢獻率高于世界平均水平”的宣傳（約11％），“我國連續多年保持世界第一大出境旅游客源國和全球第四大入境旅游接待國地位”，似乎“三大旅游市場持續健康增長”。這樣，入境旅游市場就被“積極發展”了。

3、 入境旅游的止跌重振是一項艱巨工程，沒有超常的決心和勇氣很難快速扭轉。近10年間，國家旅游局更換過主要領導，進行過機構的裁撤與合并，也有人質疑過國際旅游的“逆差”問題，引發了2015年在全國旅游工作會議上的批駁，但并未引發對旅游三大市場戰略的反思與調整。一個重要原因就是，一旦入境市場進入疲軟的下滑通道，再做反轉和提振是要花費很大氣力，也需要一個艱苦努力的漫長過程。作為行業部門的主要領導，是否愿意冒風險去下這個決心，這就將考驗其政績觀了；從各級旅游部門來看，由于入境旅游不再被緊抓，也就沒有了接待增幅的排名壓力，便可專心推動國內旅游發展，個別地方甚至利用統計體系的不健全，夸大國內旅游的接待規模與增長幅度，樂得可在上級黨委和政府那兒請功擺好。2020年5月，國家統計督察組對文化和旅游部防范和懲治統計造假、弄虛作假情況進行的督察反饋，就涉及到有關省份旅游統計存在的問題。

4、 近10年的旅游三大市場戰略是在國發［2009］41號中提出的，客觀上對其“穩定性”起到了一定“加持”作用。該文件是為應對全球金融危機影響的，出臺了鼓勵和支持旅游業發展的若干政策，并確立了“把旅游業培育為國民經濟的戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業”，以及對到2015年的發展預期和2020年建成旅游強國的戰略目標。正因如此，這個文件也成為具有“加持力”的尚方寶劍，在一定時期具有了相對的“穩定性”。

（五）入境旅游市場振興的標志

2021年十四五規劃提出的“振興入境旅游”，是對“積極發展入境旅游”方針的緊急補救，符合我國入境旅游發展的現狀和實際。但是欲要“振興”該市場，首先需要勾勒出“振興”是一個什么樣子。我認為，起碼包括3點：

1、 入境旅游要保持一定增長幅度。我國是對外開放的大國，也是外貿大國，入境旅游規模在全球已有位居前列的基數。市場振興，首先不在規模上，而在增長幅度上。基本可以做這樣的預期，應該保持不低于亞洲地區的增幅，或者與全球入境游前十位的國家增幅大致相當，而不是疲疲沓沓的微增長。

2、 理順入境旅游與出境旅游的關系。這是各國發展旅游必然會考慮的問題。誠然，我國已有較充裕的外匯儲備，但是否已到了輕易花掉外匯不心疼的程度，是否外匯儲備較多的國家也是如此，日本為何要設法鼓勵企業“走出去”通過搞“一條龍”接待而實現外匯的回流？任何一個涉外的行業能否理直氣壯地站出來說，“逆差”問題不存在或可置之不理？有三個問題是應該考慮的：

（1）要直面我國國際旅游是否已經“逆差”的問題。業界多年前就已提出這個話題，時任的國家旅游局主要領導在2015年1月的全國旅游工作會議上，對“國際旅游逆差論”給予重點批駁，使這類質疑之聲暫時沉寂下去。但行政力量只能作用于行業系統內，專業性問題還是要專業的研究和解答，行業部門應該給予必要的支持，盡快給這個疑問以專業回答和澄清；

（2）要研究世界上前20位的國家，國際旅游貿易“逆差”是普遍現象、還是個別現象，相關國家是怎么對待這類問題的；

（3）如果“逆差”在國際上屬于個案和鮮例，那么無論我國是順差、還是“逆差”、還是已瀕于其邊緣，都應該將其作為振興入境旅游的一個警戒性指標。

3、 全面提升入境旅游的質量。不僅是接待規模位列各國前茅，增長幅度也應較好，還應包括旅游花費較高、停留較長、評價較高等，逐步進入世界一流的質量效益型的發展模式。

（六）入境旅游市場如何振興

這是一個非常沉重的話題，也是一個需要花費腦力的課題。建議性的意見可以有不少，例如，我國改革開放以來的發展入境游的經驗，世界主要旅游國家振興入境旅游的經驗，但最主要的還是要從近10年入境旅游停滯不前的教訓中去汲取。

1、 找出入境旅游疲軟的主觀原因。最近的10年，作為入境旅游主管的旅游部門官方，開列了一大堆提振入境旅游的客觀困難，也講到了工作上存在的一些問題，如宣傳促銷方式在入境市場競爭加劇的情況下，一定程度上還存在著不能適應市場變化要求的情況。這樣的一點自我剖析，表面看未必是主要的，但要客觀地分析一下，到底哪一點是最主要的原因？怎么解釋為何主要旅游國家就未受那么長時間客觀因素的影響。當站在一個新的旅游市場戰略起點，是該理性地回顧一下、反思一下、查找真正落后的原因了，這個過程很難讓人興奮，但只有找準了癥結所在，才可能開方子吃藥治病。

2、 認真總結近10年入境旅游疲軟的教訓。回顧這10來年的入境市場，可較為清晰地分為前后兩個階段：前半段還在強調入境旅游的重要性，出臺了包括《關于大力發展入境旅游的指導意見》等市場舉措；后半段則幾乎是旅游外交、辦旅游年、搞旅游推廣聯盟、推旅游精品線路等，替代了以往常規宣傳營銷的部署。其共同的特點是，雖未中斷對入境旅游的要求，但并未形成自上而下對外營銷的合力和聲勢，遠未達到對主要客源市場的“深耕細作”，更是遠未達到保持應有增速的良好成效。

3、 動員全行業開展踏踏實實的市場營銷。近10年針對入境旅游，也確立了“鞏固傳統市場、開拓新興市場、培育潛在市場”的指導思想，但僅有這套方針還是過于粗放，必須有針對性的具體市場開發舉措。實事求是的講，目前國內旅游市場開發的戰略與戰術遠超過對入境旅游市場，應該借鑒國內旅游市場開發的一些打法，對具體的客源市場進行開發，形成諸如對日韓、對東南亞、對中東、對歐洲、對北美等富有針對性的開發舉措，而不是依舊搞大水漫灌，或以“旅游外交”的打法取代市場開發。

4、 出臺調動各地開發入境游市場積極性的舉措。在10多年之前，旅游主管部門對各省市旅游業發展的評價，都是把入境旅游和國內旅游分開來表述，使得入境旅游排名靠后的地方覺得有壓力；后來，由于入境旅游不被高度重視，有些省市就有意模糊入境與國內旅游，籠統地講旅游總的接待和收入。今后，為了促進入境旅游的振興，應該恢復對入境旅游一貫的重視。同時，抓住各地對創建世界級的什么景區、目的地的興趣，可以順著提升旅游國際競爭力這個思路，做一些新的設計和創建，鼓勵各地把注意力更多地放到入境旅游上，只有各地入境旅游提振起來，全國的入境旅游才能得以振興。

5、 理性探討旅游部門的職能轉變。10多年前，當進行《旅游法》的立法調研時，參與其中的立法部門同志就發現，中等以上發達國家的旅游局都是比較“面”或“弱”，表現為“衙門”普遍不大，有的連獨立辦公場所都沒有，職權也是很有限的，或是只設一個國務秘書負責，或是與別的部門合署辦公，或是側重于作為營銷機構，進行統管的行政職能很少。2035年，我國即將邁入世界中等發達國家之列，那么旅游官方職能的設定是繼續強調現有格局，還是也要考慮逐步與國際社會接軌？這雖壓根兒就不是研究者該操心的事兒，但從探討入境旅游振興的相關因素看，對它有所涉及也應在所難免。如果未來旅游部門的市場營銷職能得以突顯和強化，那么入境旅游市場振興也就更為自然和順暢，我國旅游產業的國際競爭力也有可能長盛不衰。

（本文主體部分已收入《北京旅游發展報告（2021-2022）》出版，作者：高舜禮 系中國社科院旅游研究中心特約研究員，中國旅游報社前社長／總編輯）