為應對新冠肺炎疫情持續蔓延和國際形勢不穩定不確定因素增多等挑戰，黨中央高屋建瓴地提出“加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”的經濟發展思路，并將其作為“十四五”時期經濟發展的重要方略，這對文化旅游產業的發展帶來了新的機遇，同時也提出了新的要求。

一、 把握經濟發展新格局

在國家經濟“雙循環”戰略中，國內大循環被放到了主體地位，這也是國家層面把擴大內需作為戰略基點的主要原因。從改革開放40多年的發展經驗看，每次我國經濟陷入困境，都會強調擴大內需，在拉動經濟走出低谷的過程中，投資扮演了比消費更為重要的角色。但從“十四五”發展的情況看，鑒于2020年我國廣義貨幣（M2）余額已經達到218.68萬億，是GDP總量的兩倍多，未來通過釋放貨幣流動性促進投資來刺激經濟增長的方式空間將越來越小，消費在經濟增長中的重要性將會進一步提升。

從消費發展的實際情況看，2011－2019年，我國的消費率平均為53.4％，2020年我國最終消費支出（包含居民消費支出和公共消費支出）占GDP的比重達到54.3％，但全年最終消費支出拉動GDP下降0.5個百分點，資本形成總額拉動GDP增長2.2個百分點，貨物和服務凈出口拉動GDP增長0.7個百分點。2020年全社會固定資產投資52.73萬億元，比上年增長2.7％；全年社會消費品零售總額39.20萬億元，比上年下降3.9％。這也意味著，相較投資，消費受疫情沖擊的影響更大，迫切需要我們采取有力措施，促進消費的恢復和反彈。此外，盡管我國的最終消費支出在穩步上升，但相較許多發達國家70％以上的消費率，還有很大挖掘潛力和提升空間。因此“十四五”時期，如何充分發揮我國超大規模國內市場的優勢，擴大消費，特別是擴大居民消費支出成為拉動經濟增長的重要任務。正因為如此，在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中明確提出，“形成強大國內市場，構建新發展格局”， “全面促進消費。增強消費對經濟發展的基礎性作用，順應消費升級趨勢，提升傳統消費，培育新型消費，適當增加公共消費。”文化旅游對應服務消費和最終消費，對應多層次消費和可重復消費，是人民群眾美好生活的重要體現，也是未來居民消費回補和消費升級的重要內容。在經濟新發展格局下，文化旅游消費有望成為促進國內經濟大循環的新抓手和推動結構轉型、經濟增長的新動能。

從文化旅游實際運行的情況看，對應國民經濟的三駕馬車，也存在發展國內文化旅游消費、促進文化旅游投資和創造入境旅游外匯收入的三項任務。鑒于全球疫情短期內還看不到控制的可能，在沒有實現全球免疫的情況下，入境旅游的重啟還需要較長的時間；而隨著房地產業進入平穩發展期，純市場化的文化旅游投資增長空間也相對有限；“十四五”期間重點圍繞擴大文化旅游消費開展工作，不僅是國家戰略的需要，同樣也是文化旅游產業自身轉型發展的要求。

二、 挖掘文化旅游消費潛力

從市場規模看，我國人均GDP已經超過1萬美元，居民人均可支配收入達到3.2萬元；伴隨我國恩格爾系數逐步降低，中產階層不斷擴大，作為對應發展需求和自我實現需求的文化旅游消費正在成為城鄉居民的“新剛需”。2019年，我國旅游及相關產業增加值4.5萬億元，占GDP的比重達到4.56％，文化及相關產業增加值4.4萬億元，占GDP的比重達到4.5％。目前我國制造業快速反彈，網上購物消費逆勢增長；但與就業創業關聯最緊，與人民福祉聯系最多的文化旅游服務業卻復蘇乏力。盡管文化旅游消費活動因疫情影響受到抑制，但一方面每年1.55億人次超過1萬億人民幣的出境旅游消費需求需要在國內引導，另一方面因疫情導致的心情壓抑也需要通過文化旅游消費予以釋放。更為重要的是，文化旅游消費供給體系可以完全國產化，不會受到國際關系變化的影響，非常適合作為穩定國內經濟發展的“基本盤”。如果文化旅游消費能恢復到接近2019年的水平，將有望拉動我國經濟增長3到5個百分點。

從消費結構看，我國文化旅游消費結構正在與國際接軌，疫情的發生則加快了旅游消費方式的進一步轉型。當前，一方面2021年春節文化旅游消費開始出現復蘇的勢頭；另一方面，在文化旅游消費大幅減少的背景下，一些中高端度假、自駕游、戶外運動等文化旅游產品卻出現較快反彈，甚至逆勢增長。而在疫情防控常態化背景下，從長距離觀光游向中短距離度假轉變，從低頻次跨省旅游向高頻次城市周邊休閑轉變，從高密度“扎堆”式旅游向低密度閑適放松轉變， 從走馬觀花式旅游向自然和文化深度體驗轉變，從無序旅游向預約旅游轉變將是大勢所趨。這表明文化旅游消費潛力依然巨大，對應消費升級需求的文化旅游產業在“十四五”期間依然大有可為。

從地方實踐看，近年來不少城市高度重視文化旅游消費的發展，將其作為增強城市經濟活力，提升城市品牌形象，創造城市就業機會，改善城市民生福祉的有效抓手。杭州市在全國率先提出將旅游與美食、茶樓、演藝、療（休）養、保健、化妝、女裝、運動休閑、嬰童、工藝美術十大特色休閑潛力行業融合發展，2019年旅游休閑產業增加值1191億元，占全市GDP的7.75％。2018年成都市在全國范圍內首次提出“公園城市”概念，并發布《成都市美麗宜居公園城市規劃》，經過兩年時間，成都已經建立起公園城市支撐體系，同時成都還率先創新公園城市價值轉化，創新生態資源市場化運營模式，將鑲嵌在城市內部各地的綠道、小游園等轉化為適宜的消費場景；探索構建近期投入產出平衡、遠期生態機制持續放大的長效機制。

從歷史經驗看，文化旅游消費在激活國內需求方面發揮了重要作用。為應對1998年亞洲金融危機造成了外部市場沖擊，釋放國內市場消費潛力，當年底的中央經濟工作會議把旅游業和住房業、信息產業一起作為經濟增長點著力發展，并于1999年國慶推出假日“黃金周”，此舉大大激發了城鄉居民的消費需求，開啟了之后二十年旅游產業快速發展的“閥門”，為應對國際金融危機，實現經濟平穩快速增長做出了積極貢獻。隨著全面建設小康社會目標的基本完成，相較有形商品消費，以文化旅游為代表的新興服務消費將成為“后小康”時代拉動消費增長的“主力軍”。特別是在當前疫情防控形勢依然嚴峻，國際形勢波譎云詭背景下，釋放和激發文化旅游消費需求，促進產業轉型升級更為必要。

三、 促進文化旅游新突破

為促進文化旅游消費，2019年8月國務院辦公廳出臺了《關于進一步激發文化和旅游消費潛力的意見》，2020年3月國家發改委等23個部門聯合印發《關于促進消費擴容提質 加快形成強大國內市場的實施意見》。文件的出臺對傳統文化旅游消費增長產生了一定的作用，但是文化旅游消費潛力的挖掘還有很大空間。在經濟發展新格局下，未來政策的著眼點應該聚焦到全方位促進新興文化旅游消費上，并以此為契機促進文化旅游服務產業全面轉型升級。具體可以考慮以下舉措：

一是進一步保障文化旅游消費時間。2015年國務院辦公廳出臺《關于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》提出，“鼓勵彈性作息。有條件的地方和單位可根據實際情況，依法優化調整夏季作息安排，為職工周五下午與周末結合外出休閑度假創造有利條件”。盡管2021年2月人社部在回復全國人大代表的建議中明確指出：進一步縮短工時標準尚不具備現實基礎，不宜在企業中廣泛推行。但依然可以考慮的是在保證每周40個小時工作時間的前提下，鼓勵有條件的地方適當增加周一到周四的工作時間，探索2.5天彈性作息制度。此外，在保持節假日總量穩定的基礎下，也可以考慮優化組合元旦、清明、五一、端午、中秋節假日與前后周末時間安排，給文化旅游消費提供更多的時間。同時，也應該按照國務院辦公廳《國民旅游休閑綱要（2013－2020年）》要求，切實全面落實職工帶薪年休假制度。未來有必要科學統籌文化旅游休閑與就業保障二者之間的關系，實現經濟發展和民生改善的良性互動。

二是進一步營造文化旅游消費氛圍。在消費低迷的情況下，特別需要緩解民眾的焦慮情緒，同時增強消費經濟信心。同時，也應通過出臺含金量高的政策，切實激發國民文化旅游消費。2020年7月為扶持遭受疫情打擊的國內旅游業，日本政府就推出“Go To Travel”補貼活動。通過此項政策，消費者最大能享受旅游費用總額50％的折扣優惠，具體為35％的旅行相關費用及15％的消費券。可以考慮在總結國內外旅游消費券實踐的基礎上，形成更為科學合理的文化旅游消費券發放政策。此外，有必要加大文化旅游消費，特別是新興消費方式的宣傳，也可以考慮通過組織中央電視臺以及經濟發達地區媒體對中西部、貧困地區特色文化旅游項目開展公益宣傳等方式，將產業發展與防止大規模返貧和鄉村振興戰略有機結合起來。

三是大力發展新興文化旅游產業。要通過拓展城市休閑空間，發展城市中央休閑區、休閑綠道、環城市休閑游憩帶、城市周邊微度假產品等方式，充分挖掘城市的文化旅游消費潛力。要加快建設一批國民度假地。同時，要大力支持康養度假、生態旅游、房車露營、體育旅游、研學旅行、自然教育、定制旅游等低密度、高頻次的文化旅游休閑度假產品發展。比如露營產業，美國露營地數量有1.5萬個、俄羅斯5.5萬個、日本4千個，但我國目前建成和在建的房車露營地僅1000個左右，產業規模較發達地區還有很大差距。再比如體育旅游，在歐美發達國家，徒步、登山、垂釣、自行車、攀巖等戶外運動是旅游消費的主要方式，但我國的發展才剛剛起步。未來，應該在鞏固傳統觀光旅游產業發展的基礎上，將工作重心放到扶持文化旅游新產品、新業態發展上。

四是創新文化旅游產業發展模式。目前，我國文化旅游產業發展模式還比較傳統，未來要大力促進線上和線下文化旅游的聯動發展。要鼓勵和支持文化旅游跨界發展、融合發展。當下，可以考慮重新啟動分時度假發展。分時度假是國外非常普遍的度假模式。本世紀初，分時度假曾被引入國內，但由于政策導向不明、法律依據不足、監管手段缺位等因素，我國分時度假產業“曇花一現”、迅速衰落。在新時代，隨著法律不斷完備、大數據等監管手段逐步完善，創新發展分時度假條件具備，這也將對緩解旅游消費淡旺季矛盾、盤活旅游閑置資產產生重要意義。此外，還可以借鑒發達國家福利旅游的模式，通過政府補貼等方式，讓低收入群體、弱勢群體在旅游淡季外出度假，既有利于保障民眾旅游權利，同時也有利于平衡文化旅游的淡旺季發展。

五是推動文化旅游產業技術進步。文化旅游雖然是勞動密集型為主的行業，但自身也面臨著效率提高和技術升級的要求。要以疫情防控為契機，全面推動預約旅游；要加大機器人在酒店、景區和博物館等文化旅游消費場所的推廣運用，通過機器人提供迎賓接待、客服助手、門票打印、導覽導購、智能講解等服務，既避免接觸式交叉感染，又形成特色文化旅游體驗。要構建文化旅游應急管理數字平臺，通過大屏顯示系統、GIS電子地圖、定位技術、應急元管理、通訊調度接入，提高一鍵救援應急處理能力和綜合應急事件處置效率。將智慧旅游納入國家新基建建設范疇，將城市旅游管理、市場營銷和公共服務結合起來，大力推動城市型目的地智慧旅游發展，積極拓寬5G技術在文化旅游領域的運用。

六是加大文化旅游發展政策支撐。結合疫情之下文化旅游消費的新特點和新趨勢，抓緊研究制定未來五到十年的《國民休閑綱要》。鑒于已經有不少促進文化、旅游等方面發展的政策文件，可以考慮以“挖掘文化旅游消費，促進產業高質量發展”為主題出臺更有針對性的政策文件。在具體政策安排方面，特別需要進一步突破現行的文化旅游用地政策。推廣浙江等地在“坡地村鎮”土地政策試點中，通過“點狀供地”政策安排文化旅游度假項目的經驗；借鑒廣西、桂林等地文化和旅游項目用地政策的經驗，將有效的做法及時在全國推廣。2019年鄉村地區項目“拆違”，讓很多文化旅游項目遭受“滅頂之災”，挫傷了不少投資商投資鄉村旅游項目的積極性。未來要結合農村土地制度改革，為鄉村旅游項目合法落地提供空間，創造便利。此外，要加大對文化旅游企業金融政策支持力度。可以考慮設立文化旅游產業振興基金，以財政貼息、以獎代補等政策手段，用于未來支持文化旅游企業，特別是中小文化旅游企業發展。

(作者:曾博偉 中國旅游協會休閑度假分會秘書長、北京聯合大學中國旅游經濟與政策研究中心主任)