常態(tài)化法治化救助弱勢群體

11部門開展專項行動加強對流浪乞討人員救助管理 專家解讀

● 對諸如流浪乞討人員這樣的弱勢群體提供幫助，將其全面納入社會保障范疇，提供社會救助管理服務(wù)，是履行政府相關(guān)責任、給予人道主義關(guān)懷的表現(xiàn)，也是一個國家社會文明不斷進步的表現(xiàn)

● 在幫助流浪乞討人員返鄉(xiāng)后，后續(xù)救助安置工作也需及時跟進，從根本上施策，讓流浪乞討人員有穩(wěn)定的生活保障，不再繼續(xù)出來流浪乞討

● 對包括流浪乞討人員在內(nèi)的社會弱勢群體進行救助，不能僅靠專項行動，而是應(yīng)當常態(tài)化、法治化，將各項有利于救助流浪乞討人員及其他社會弱勢群體的做法體現(xiàn)在未來社會救助立法中，進一步提高我國社會保障水平，走出一條依靠法治救助弱勢群體、改善社會民生的清晰路徑

□ 本報記者 　杜 曉

□ 本報實習生 武惠穎

近日，民政部、中央政法委、公安部等11部門出臺《關(guān)于開展生活無著的流浪乞討人員救助管理服務(wù)質(zhì)量大提升專項行動的通知》(以下簡稱《通知》)。

《通知》指出，各地要圍繞照料服務(wù)達標、救助尋親、街面巡查和綜合治理、落戶安置、源頭治理、救助管理干部隊伍素質(zhì)提升六個方面開展專項行動，在關(guān)鍵環(huán)節(jié)上建機制、壓責任、提質(zhì)量、優(yōu)服務(wù)，進一步完善救助管理工作體制機制，推動建立更加成熟、更加定型的新時代救助管理服務(wù)體系。

疫情暴發(fā)后，各地積極為流浪乞討人員提供救助管理服務(wù)，在疫情防控的同時，更好地保護弱勢群體。《通知》的出臺對于進一步提升流浪乞討人員救助管理服務(wù)質(zhì)量具有積極意義。

全面開展照料服務(wù)

充分彰顯社會進步

今年2月，為了確保疫情防控不留空白，同時也為了幫助流浪乞討人員度過寒潮，上海警方會同各區(qū)民政、城管、衛(wèi)健委等多部門，對流浪乞討人員開展集中摸排、救助行動。

2月25日，湖北省新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控指揮部發(fā)出通告，對滯留在湖北、生活存在困難的外地人員等提供救助服務(wù)。對因離鄂通道管控滯留在湖北、生活存在困難的外地人員，由當?shù)卣坝嘘P(guān)方面提供救助服務(wù)。

太原科技大學法學院院長郭相宏認為，《通知》要求大力提升流浪乞討人員救助管理服務(wù)質(zhì)量，是進一步完善社會保障、有效維護流浪乞討人員基本權(quán)利的重要舉措。社會保障能夠確保公民最低生活標準，是公民依法享有的一項基本權(quán)利，對諸如流浪乞討人員這樣的弱勢群體提供幫助，將其全面納入社會保障范疇，提供社會救助管理服務(wù)，是履行政府相關(guān)責任、給予人道主義關(guān)懷的表現(xiàn)，也是一個國家社會文明不斷進步的表現(xiàn)。

《通知》指出，全面開展照料服務(wù)達標行動。各地要集中部署開展救助管理和托養(yǎng)機構(gòu)安全隱患排查行動。

郭相宏認為，根據(jù)《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》(以下簡稱《管理辦法》)有關(guān)規(guī)定，救助站主要為受救助人員提供食物、住處、治病、聯(lián)系親屬、提供交通費等措施，這些措施大多帶有臨時性、過渡性。《通知》擴大了對流浪乞討人員的救助范圍，除了上述救助措施之外，還提出要按照“站內(nèi)照料是常態(tài)、站外托養(yǎng)是例外”的原則，強化站內(nèi)照料職責，有步驟、分批次開展托養(yǎng)人員站內(nèi)接回工作，設(shè)施設(shè)備或人員不足、無法提供照料服務(wù)的救助管理機構(gòu)，可以通過政府購買服務(wù)方式引入專業(yè)力量參與工作，提升站內(nèi)照料服務(wù)水平。

“‘全面開展照料服務(wù)達標行動’對于保障當前流浪乞討人員的生活具有重要作用，對于今后從根本上解決一些流浪乞討人員的生活問題，也會起到積極作用。”郭相宏說。

中國社會科學院社會政策研究中心秘書長唐鈞認為，“全面開展照料服務(wù)達標行動”可以更好地救助流浪乞討人員，但在落實過程中要注意一個重要問題，即如何讓一些真正需要幫助的人愿意接受幫助，以及如何查找到他們的信息。有些流浪乞討人員或者生活暫時沒有著落的人員，不愿去救助站接受救助，因為這樣似乎就意味著默認了流浪乞討人員的身份。

運用科技手段救助

掌握身份流動路徑

《通知》指出，大力開展救助尋親服務(wù)行動。各地要以“大愛尋親，溫暖回家”為主題集中開展救助尋親專項行動，民政部門要會同公安部門，通過DNA比對、人像識別等方式甄別滯留人員身份信息，本級權(quán)限無法核實的，由民政部門匯總逐級上報后，再報請同級公安部門進一步核查甄別。

今年3月，廣州市公安局新聞辦公室發(fā)布通報：增城警方在上級公安機關(guān)的指揮和梅州警方的支持配合下，經(jīng)過十幾年的不懈努力，終于尋找回15年前在增城被拐的少年申某。據(jù)了解，警方對申某父子進行了DNA比對，結(jié)果顯示匹配度完全吻合。

唐鈞認為，《通知》提出，對滯留超過1個月的受助人員，救助管理機構(gòu)要根據(jù)尋親進展情況對其在全國救助尋親網(wǎng)、“頭條尋人”等平臺的尋親信息進行更新完善。既有助于幫助流浪乞討人員找到親人，也有助于維護社會和諧穩(wěn)定。通過DNA比對、人臉識別等現(xiàn)代科技手段來幫助流浪乞討人員尋親，就目前的科技水平而言是完全可以做到的，也充分體現(xiàn)出科技發(fā)展對于推動社會進步的積極意義。

郭相宏也認為，大力開展救助尋親服務(wù)行動，是從根本上救助流浪乞討人員的有效辦法。“流浪乞討人員找到親人后，將重新享受親情溫暖，醫(yī)治心靈創(chuàng)傷，還會從此結(jié)束流浪乞討生活，走上自食其力、回歸社會的道路。”

《通知》指出，流出地救助管理機構(gòu)要建立返鄉(xiāng)人員信息臺賬，流入地救助管理機構(gòu)要通過書面形式將返鄉(xiāng)受助人員信息反饋流出地救助管理機構(gòu)(未設(shè)立救助管理機構(gòu)的，反饋至當?shù)孛裾块T)。

郭相宏認為，隨著科技不斷發(fā)展，特別是大數(shù)據(jù)為實現(xiàn)流浪乞討人員的信息化管理提供了極大便利。流出地和流入地都掌握流浪乞討人員相關(guān)信息，是確定流浪乞討人員身份和流動路徑的重要措施。流浪乞討人員的一個重要特征是身份不明，有的是客觀不知，有的是主觀隱瞞。如果能夠確定流浪乞討人員的身份、流入地、流出地等信息，對于為其提供救助、勸返回鄉(xiāng)、安置就業(yè)等都很有幫助。

發(fā)動群眾救助舉報

自食其力回歸社會

《通知》指出，持續(xù)開展街面巡查和綜合治理行動。公安機關(guān)、城市管理部門和其他有關(guān)行政機關(guān)要按照職責分工履行街面巡查職責。救助管理工作領(lǐng)導協(xié)調(diào)機構(gòu)要研究制定配套措施，明確未成年人、老年人、精神障礙患者等特殊救助對象轉(zhuǎn)介處置程序，利用城市網(wǎng)格化、數(shù)字化管理平臺，發(fā)動鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)、村(居)民委員會等基層工作力量，動員社會工作服務(wù)機構(gòu)、公益慈善組織、志愿服務(wù)組織、公交(出租車)司機等積極參與，制定常態(tài)化、制度化街面巡查制度，建立覆蓋全面、協(xié)同到位、服務(wù)及時的救助管理網(wǎng)絡(luò)。要強化街面治安綜合治理，依法依規(guī)處理違反治安管理、城市管理等規(guī)定的行為，有效減少“強行討要”“職業(yè)乞討”等不文明現(xiàn)象。

“‘強行討要’‘職業(yè)乞討’利用人們的愛心和同情心，借此不勞而獲，有違社會公平公正，助長好吃懶做的不良風氣。某些‘強行討要’‘職業(yè)乞討’行為有組織化，擾亂了社會治安，甚至侵犯了其他公民的合法權(quán)利。《通知》的出臺對于遏制此類行為，進一步維護社會治安、凈化社會風氣、提升市容市貌等，具有積極意義。”郭相宏說。

唐鈞認為，要根據(jù)《通知》有關(guān)要求，發(fā)動群眾認識到社會救助的重要性，使“暫時生活無著可以尋求救助站的幫助”，成為像“有困難找民警”這樣被大眾熟知的求助方式。當人們遇到流浪乞討人員時，主動提供幫助，如撥打救助熱線電話，為其尋求來自政府的救助，讓那些真正需要幫助的人得到幫助。“強行討要”“職業(yè)乞討”在有些情況下屬于詐騙行為，應(yīng)當不斷減少這種行為，對此也需要做好宣傳工作，發(fā)動群眾舉報治理，讓群眾及時甄別這類行為。

《通知》指出，集中開展落戶安置行動。各地要集中開展一次長期滯留人員落戶安置行動。

“為流浪乞討人員集中落戶安置，可以解決流浪乞討人員的長期生活問題，為他們自食其力、回歸社會提供較好保障。”郭相宏說，“提供救助是為了使流浪乞討人員獲得基本生活保障，能夠自食其力、回歸社會，提高生活品質(zhì)，重塑人格尊嚴，這是社會救助的根本目的，也是《通知》及專項行動所追求的目標。”

唐鈞認為，在幫助流浪乞討人員返鄉(xiāng)后，后續(xù)救助安置工作也需及時跟進，從根本上施策，讓流浪人員有穩(wěn)定的生活保障，不再繼續(xù)出來流浪乞討。

現(xiàn)有法規(guī)尚需完善

社會救助立法提速

目前，關(guān)于流浪乞討人員救助管理服務(wù)，法律制度層面還有些地方需要進一步完善。

郭相宏認為，對流浪乞討人員的救助管理要實行城鄉(xiāng)全覆蓋。《管理辦法》的適用范圍主要是城市的流浪乞討人員。雖然從流浪乞討人員分布范圍來看，城市占大多數(shù)，但城市之外也有不少流浪乞討人員。有的農(nóng)村地區(qū)沒有救助機構(gòu)，當?shù)亓骼似蛴懭藛T難以獲得政府提供的救助。《通知》將全國范圍內(nèi)的流浪乞討人員都納入救助范圍，使得城市之外的流浪乞討人員也能夠獲得救助，這是一個進步。

“應(yīng)當進一步擴大獲得救助的途徑。根據(jù)《管理辦法》有關(guān)規(guī)定，獲得救助主要是兩條途徑，一是政府有關(guān)部門工作人員的主動作為，二是流浪乞討人員向救助站求助。政府有關(guān)部門主要是公安機關(guān)等部門，《管理辦法》規(guī)定‘公安機關(guān)和其他有關(guān)行政機關(guān)的工作人員在執(zhí)行職務(wù)時發(fā)現(xiàn)流浪乞討人員的，應(yīng)當告知其向救助站求助’。《通知》要求，‘公安機關(guān)、城市管理部門和其他有關(guān)行政機關(guān)要按照職責分工履行街面巡查職責’，加大了民政部門等行政機關(guān)主動作為的力度，有利于更好地保護流浪乞討人員的合法權(quán)益。”郭相宏說。

唐鈞認為，對于一般的流浪乞討人員而言，《管理辦法》是可以發(fā)揮作用的，但對于從事“強行討要”“職業(yè)乞討”等行為的人群，要想發(fā)揮《管理辦法》的作用可能有一定難度。當政府對此類人群進行救助安置后，他們可能會再次從事“職業(yè)乞討”行為，因為他們需要的不是通常意義上的救助安置，而是從事“職業(yè)乞討”行為所獲得的可觀收入。對于此類人群，還需要進一步深入調(diào)查，研究針對性、操作性較強的應(yīng)對之策。

郭相宏認為，目前，我國還沒有社會救助法，有關(guān)社會救助的行政法規(guī)是2003年出臺的《管理辦法》和2014年出臺的《社會救助暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)。《暫行辦法》的救助范圍明顯擴大，已經(jīng)不限于流浪乞討人員，主要包括最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助和臨時救助七種救助措施。但行政法規(guī)的效力低于法律，在一定程度上制約了社會救助工作的具體實施。

據(jù)了解，社會救助法已被列為本屆全國人大常委會立法規(guī)劃的一類立法項目，并明確由全國人大社會建設(shè)委員會負責聯(lián)系起草工作。

“疫情防控期間，有些外地人因武漢封城而無法回家，有的人流落街頭。依據(jù)現(xiàn)有的《管理辦法》和《暫行辦法》，這些人卻不在救助范圍之列。因而，建議進一步擴大社會救助范圍，將因突發(fā)公共事件需要救助的情形，列入法定救助范圍之內(nèi)。《通知》的出臺就和滯留武漢外地流浪人員有一定關(guān)系。”郭相宏說。

郭相宏認為，此次專項行動將持續(xù)到2021年6月，一年多的時間應(yīng)該可以積累很多有益經(jīng)驗，可以將《通知》和專項行動的經(jīng)驗進一步常態(tài)化、法治化。對包括流浪乞討人員在內(nèi)的社會弱勢群體進行救助，不能僅靠專項行動，而是應(yīng)當常態(tài)化、法治化，將各項有利于救助流浪乞討人員及其他社會弱勢群體的做法，體現(xiàn)在今后社會救助立法中，進一步提高我國社會保障水平，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，走出一條依靠法治救助弱勢群體、改善社會民生的清晰路徑。