導(dǎo)讀：時(shí)隔兩年，治安管理處罰法修訂草案擬將行政拘留執(zhí)行年齡從16周歲降低至14周歲的規(guī)定，仍引發(fā)社會(huì)廣泛討論。降低行拘執(zhí)行年齡究竟是利大于弊，還是弊大于利？矯治違法犯罪的未成年人需補(bǔ)足哪些短板？本期“聲音版”邀請(qǐng)理論界相關(guān)專家和實(shí)務(wù)界人士一道進(jìn)行探討，敬請(qǐng)讀者關(guān)注。

行拘年齡需適時(shí)適當(dāng)調(diào)整

自公安部發(fā)布《治安管理處罰法(修訂公開(kāi)征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)稿》)已過(guò)去兩年有余。時(shí)至今日，《征求意見(jiàn)稿》中關(guān)于將未成年人的行政拘留執(zhí)行年齡從16周歲降低至14周歲的規(guī)定仍然是社會(huì)和學(xué)界關(guān)注和討論的焦點(diǎn)。筆者認(rèn)為，公安部可以在進(jìn)行充分理論論證和實(shí)踐考察的基礎(chǔ)上，適時(shí)適當(dāng)調(diào)整執(zhí)行行政拘留年齡。具體理由如下：

首先，調(diào)整執(zhí)行行政拘留年齡，提高法律的震懾效應(yīng)，是對(duì)未成年人的保護(hù)，絕非毀掉。任何法律、行政法規(guī)的制定與完善都體現(xiàn)著預(yù)防效應(yīng)，調(diào)整執(zhí)行行政拘留年齡下限也是如此。近年來(lái)，我國(guó)未成年人犯罪案件總數(shù)逐年下降，但未成年人犯罪的低齡化和暴力化趨勢(shì)明顯，惡性犯罪事件頻現(xiàn)報(bào)端。2018年12月2日，湖南泗湖鎮(zhèn)12歲男孩吳某持刀殺死了自己34歲的親生母親。同年12月31日，湖南衡陽(yáng)13歲男孩羅某錘殺父母后逃逸。短短一個(gè)月不到的時(shí)間，湖南連續(xù)出現(xiàn)兩起未成年人弒父殺母的慘痛悲劇。悲劇背后，我們除了反思家庭教育不力等因素之外，還應(yīng)看到法律、行政法規(guī)在悲劇面前暴露出的被動(dòng)與失語(yǔ)。當(dāng)“男孩吳某由于未達(dá)到法定年齡，已被警方釋放”的事實(shí)公之于眾，當(dāng)吳某事后說(shuō)出：“學(xué)校不可能不讓我去上學(xué)吧，我殺的也不是別人，我殺的是我媽”這樣冷漠無(wú)情并無(wú)半點(diǎn)悔過(guò)之心的話語(yǔ)，當(dāng)吳某的悲劇再次被羅某上演，樁樁悲劇提醒我們到了應(yīng)該深思“法律在預(yù)防與懲治未成年人犯罪中的作用及其作用如何發(fā)揮的問(wèn)題”的時(shí)候了。

調(diào)整執(zhí)行行政拘留年齡可以看作是我國(guó)未來(lái)調(diào)整刑事處罰年齡的過(guò)渡之舉，調(diào)整執(zhí)行行政拘留年齡務(wù)必與在未成年人群體中廣泛開(kāi)展法治宣傳教育同步進(jìn)行，根植未成年人的法律意識(shí)，提高法律法規(guī)在未成年群體中的威懾力，將未成年人的犯罪動(dòng)機(jī)和犯罪行為扼殺在搖籃之中，最終達(dá)到保護(hù)未成年人身心健康成長(zhǎng)的目的。

其次，調(diào)整執(zhí)行行政拘留年齡，有利于促進(jìn)校園欺凌的法律治理，維護(hù)校園安全。校園欺凌是一個(gè)久治難愈的社會(huì)問(wèn)題，近些年，校園欺凌愈演愈烈，伴隨著互聯(lián)網(wǎng)的傳播，校園欺凌儼然成為未成年人暴戾之氣亮相的主要途徑。雖然據(jù)最高法2018年發(fā)布的校園暴力司法大數(shù)據(jù)專題報(bào)告顯示，2015年至2017年，近三年校園暴力案件總體呈逐年下降趨勢(shì)，但其中57.5%的校園暴力案件為故意傷害案件，聚眾斗毆罪和尋釁滋事罪同比上升10.58%和14.08%，且有將近九成的校園暴力案件受害人存在不同程度的傷亡情況。2018年11月19日，陜西神木15歲少女劉雨被同齡人強(qiáng)迫賣淫、打死。針對(duì)“11·19神木少女被害案”，有關(guān)媒體曾指出“年齡不是寬宥借口”。的確，劉雨案很有可能只是眾多未成年人惡性犯罪的冰山一角，如果此類惡性犯罪案件得不到有效解決，慘遭不幸的劉雨絕對(duì)不是最后一個(gè)校園欺凌的受害者。從立法角度保護(hù)未成年人，是人類文明進(jìn)步的象征，但保護(hù)不等于放縱，針對(duì)已經(jīng)心智早熟的未成年人的惡性校園欺凌需要以降低執(zhí)行行政拘留年齡為起點(diǎn)，進(jìn)而相應(yīng)地調(diào)整刑事處罰年齡，最終實(shí)現(xiàn)防治校園欺凌，還未成年人一個(gè)和諧美好的校園環(huán)境。

最后，調(diào)整執(zhí)行行政拘留年齡，是涉罪未成年人矯治幫扶作用有效發(fā)揮的前提。我國(guó)針對(duì)未成年人犯罪堅(jiān)持寬嚴(yán)相濟(jì)的原則，秉承“教育為主、懲罰為輔”的方針，從根本上來(lái)講，調(diào)整執(zhí)行行政拘留年齡并沒(méi)有背離上述原則和方針。有學(xué)者指出降低執(zhí)行行政拘留年齡短期內(nèi)可以阻斷未成年人與不良社會(huì)環(huán)境的聯(lián)系，但作為一種限制人身自由的懲罰性措施，會(huì)對(duì)未成年人的身心發(fā)展帶來(lái)消極影響，在負(fù)性標(biāo)簽的疊加影響下，未成年人很可能再次犯罪。然而，未成年人犯罪如未得到法律的有效懲處，也會(huì)助長(zhǎng)其繼續(xù)犯罪的氣焰，甚至形成“只要達(dá)不到法律懲罰年齡就可以為所欲為”的錯(cuò)誤觀念。由此來(lái)看，法治手段與矯治幫扶在未成年人制裁矯治中是相輔相成的，而輕緩的矯治幫扶應(yīng)以硬性的懲治手段為前提，硬性的懲治手段必須輔之以健全完備的幫扶教育措施。短暫的行政拘留既是挽救作為犯罪主體的未成年人的過(guò)渡性手段，也是保護(hù)作為受害者的未成年人及他人合法權(quán)利的保障性舉措，體現(xiàn)著法律的公平性與正義性。(作者系西北民族大學(xué)民族學(xué)與社會(huì)學(xué)學(xué)院講師)

強(qiáng)化教育矯治 科學(xué)設(shè)置處置措施

□　苑寧寧

根據(jù)治安管理處罰法征求意見(jiàn)稿，對(duì)符合條件的未成年人可以執(zhí)行行政拘留的年齡從16周歲降低為14周歲。之所以有這一變化，主要是發(fā)現(xiàn)低齡未成年人違反治安管理，只能批評(píng)教育后一放了之，導(dǎo)致一犯再犯，成為社會(huì)治安的頑疾。的確，這一問(wèn)題是客觀存在的。但是，如何有效解決這一問(wèn)題？對(duì)此，我們應(yīng)當(dāng)反思和充分論證。

第一，行政拘留處罰無(wú)法遏制青春期的未成年人治安違法。

研究表明，未成年人違法犯罪是內(nèi)外因素綜合作用的結(jié)果，與成年人有著質(zhì)的不同。從內(nèi)在因素看，青春期的未成年人身心處于不穩(wěn)定、不成熟狀態(tài)中：在腦發(fā)育方面，大腦機(jī)能遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于成年人，特別是前額葉皮層遠(yuǎn)未成熟，辨別是非、控制行為、遵守規(guī)則的能力弱；在心理方面，處于“第二次危機(jī)”的青春期，內(nèi)心充滿矛盾，情緒容易波動(dòng)，具有很強(qiáng)的叛逆性、沖動(dòng)性。從外部因素看，未成年人容易受到家庭監(jiān)護(hù)缺失、父母教養(yǎng)不當(dāng)、輟學(xué)或者學(xué)校教育偏差、社會(huì)消極環(huán)境或不良資訊的影響。在內(nèi)外各種風(fēng)險(xiǎn)因素相互交織的作用下，一方面，行政拘留缺乏針對(duì)性且期限短，無(wú)法解決未成年人原本存在的心理行為偏差，不可能從根本上預(yù)防再次違法或犯罪；另一方面，青春期的未成年人有不計(jì)后果、追求刺激、實(shí)施越軌行為的自然傾向，行政拘留難以對(duì)他們有震懾作用。

第二，行政拘留會(huì)給未成年人社會(huì)化造成長(zhǎng)遠(yuǎn)負(fù)面影響，留下社會(huì)治安的長(zhǎng)期隱患。

青春期是個(gè)體大腦發(fā)育、人格形成的關(guān)鍵時(shí)期。研究表明，不良的外部環(huán)境和經(jīng)歷會(huì)改變或阻礙大腦發(fā)育的正常進(jìn)程，而且這種影響具有不可逆性，日后難以完全消除。從行為自由到行政拘留后封閉式拘禁，所處環(huán)境會(huì)發(fā)生巨大變化，這會(huì)對(duì)未成年人的大腦發(fā)育、性格養(yǎng)成、心理健全產(chǎn)生影響，甚至有可能形成反社會(huì)人格，導(dǎo)致攻擊性增加，日后矯正難度更大。另外，對(duì)處于學(xué)齡階段的未成年人予以行政拘留，會(huì)短暫中斷其接受教育的過(guò)程，容易形成標(biāo)簽效應(yīng)，使之受到排斥或歧視，有的甚至?xí)员┳詶?，無(wú)法回歸正常學(xué)習(xí)生活。

第三，域內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)和做法表明，處置未成年人違法行為的最佳方式是教育矯治。

未成年人身心處于發(fā)展中，可塑性強(qiáng)，在易受不良因素影響而誤入歧途的同時(shí)，也容易接受教育矯治重回正途。聯(lián)合國(guó)有關(guān)文件與公約以及很多國(guó)家與地區(qū)都采取了區(qū)別對(duì)待的政策。比如，日本、美國(guó)、法國(guó)等國(guó)將輕微違法或行政上違法的行為(稱為“違警行為”)往往作為輕(微)罪、違警罪處理，對(duì)未成年人適用區(qū)別于成年人的少年司法制度，程序分流和多元化處遇措施充分體現(xiàn)了非監(jiān)禁化、教育矯治的特點(diǎn)。同時(shí)，我國(guó)在處置未成年人違法行為方面也有積極探索。比如北京市公安局海淀分局、廣西欽州市公安局欽南分局開(kāi)展了違法未成年人警察訓(xùn)誡跟進(jìn)幫教工作，江蘇省淮安市淮陰區(qū)人民檢察院實(shí)施了涉罰少年觀護(hù)幫教項(xiàng)目，取得了良好的社會(huì)效果。再比如，2016年至2017年筆者曾參與對(duì)全國(guó)20余所工讀學(xué)校進(jìn)行的調(diào)研，結(jié)果顯示，專門(mén)學(xué)校教育矯治違法犯罪未成年人方面效果顯著，平均轉(zhuǎn)化率達(dá)95%，有些高達(dá)98%。

第四，未成年人表面心智提前成熟是一個(gè)偽命題。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，教育水平提高，與30多年前相比，相同年齡的未成年人的發(fā)育速度有所加快，身體成熟年齡略有提前，能接受和掌握更多的知識(shí)與信息。但是也必須看到，他們生活成長(zhǎng)的社會(huì)環(huán)境較之前同樣發(fā)生了巨大變化：誘惑更大、風(fēng)險(xiǎn)更多。面對(duì)海量的資訊和復(fù)雜的情況，未成年人需要養(yǎng)成更高的認(rèn)知與控制能力，學(xué)習(xí)、實(shí)踐甚至試錯(cuò)的成長(zhǎng)期不僅沒(méi)有縮短，反而可能延長(zhǎng)。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，盡管生理意義上的個(gè)體提前成熟了，但作為社會(huì)的人，未成年人心智成熟的年齡并未提前。相反，低齡未成年人違反治安管理，恰恰揭示了他們心智尚未健全，在復(fù)雜的社會(huì)環(huán)境中認(rèn)知控制能力依然不足。因此，應(yīng)當(dāng)全面客觀看待未成年人心智成長(zhǎng)的歷史變化，否則就會(huì)陷入人類文明越進(jìn)步，未成年人責(zé)任年齡越降低的悖論。

因此，簡(jiǎn)單降低行政拘留年齡，并不能有效解決低齡未成年人治安違法的問(wèn)題，對(duì)于不滿十四周歲的依然無(wú)有效措施。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)予以科學(xué)化、體系化設(shè)計(jì)。一方面，完善未成年人保護(hù)法，加強(qiáng)保護(hù)和早期預(yù)防，強(qiáng)化家庭監(jiān)護(hù)和學(xué)校教育的責(zé)任，完善校園暴力的預(yù)防與處置機(jī)制，加大政府對(duì)處于困境的未成年人及其家庭的幫助和支持，整治影響未成年人學(xué)習(xí)、生活的社會(huì)環(huán)境和網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，完善落實(shí)對(duì)未成年受害人的保護(hù)救助措施。另一方面，在預(yù)防未成年人犯罪法中建立成體系、輕重有別的教育矯治措施，規(guī)定訓(xùn)誡、督促矯治、觀護(hù)、送專門(mén)學(xué)校等，明確家長(zhǎng)接受家庭教育輔導(dǎo)的責(zé)任，嚴(yán)格限制對(duì)未成年人適用治安處罰。(作者系中國(guó)政法大學(xué)副教授，中國(guó)應(yīng)用法學(xué)研究所未成年人保護(hù)研究中心研究員)

強(qiáng)制教育立法亟待完善

□　李玫瑾

少年司法的問(wèn)題不是簡(jiǎn)單的降低處罰年齡的問(wèn)題，而應(yīng)在強(qiáng)制教育方面完善立法，我不贊成將行政拘留年齡降至14歲，因?yàn)?2歲甚至10歲以下因父母不盡責(zé)而危害嚴(yán)重的孩子仍無(wú)法應(yīng)對(duì)。對(duì)不到刑責(zé)年齡又實(shí)施了嚴(yán)重危害行為的未成年人應(yīng)送入特殊學(xué)校接受教育和監(jiān)護(hù)。工讀教育曾經(jīng)非常有效，只因增加了一個(gè)“父母同意”規(guī)定導(dǎo)致弱化。應(yīng)完善相關(guān)程序，如：公安部門(mén)可否向少年法庭提出強(qiáng)制教育申請(qǐng)，父母可提出異議，但由法庭裁決。工讀學(xué)校也需完善相關(guān)法律，尤其是強(qiáng)制教育部分。如果未成年人的父母在當(dāng)?shù)?，那么未成年人周末可以回家，這樣也能不割斷孩子的親情關(guān)系；如果父母不在當(dāng)?shù)?，那么工讀學(xué)校就要扮演既教又養(yǎng)的角色。

總之，對(duì)違法犯罪少年重點(diǎn)要解決的是如何監(jiān)護(hù)起來(lái)的問(wèn)題，彌補(bǔ)家庭教育和普通學(xué)校教育缺失，給予這類未成年人法律意識(shí)、生活監(jiān)護(hù)與能力賦予，這才彰顯社會(huì)的理性與法治的溫度。(作者系中國(guó)人民公安大學(xué)教授、中國(guó)預(yù)防青少年犯罪研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng))

教育矯治不能一拘了事

□　劉海洋

無(wú)論拘留執(zhí)不執(zhí)行，針對(duì)未成年人不良行為的矯治，不應(yīng)該只是想通過(guò)一次拘留就能達(dá)到矯治改正的目的，從長(zhǎng)遠(yuǎn)社會(huì)管理來(lái)看，這種方法也是效果最差的。當(dāng)前，行政拘留執(zhí)行時(shí)，未成年人并未與成年人分開(kāi)管理，管理措施也未明顯區(qū)別成年人，這才是問(wèn)題的關(guān)鍵。即便將來(lái)立法將未成年人行拘年齡降至14周歲，在執(zhí)行方面也應(yīng)當(dāng)有更多的要求和限止，拘留所也應(yīng)有所改進(jìn)，這才是立法需要明確的事情。

我們國(guó)家的法律在對(duì)未成年人的保護(hù)上，有一些措施只停留在字面上，工作責(zé)任主體也不明確，許多輕微違法的未成年人教育工作主要是公安機(jī)關(guān)在處理跟進(jìn)，政府其他層面銜接不上。在這個(gè)背景下，單純追求行政拘留年齡降至14周歲，意味著將社會(huì)責(zé)任交由公安一家承擔(dān)，起不到未成年人教育矯正的目的。我們可以根據(jù)國(guó)情適當(dāng)建立符合我國(guó)傳統(tǒng)文化要求和法治基本要求的未成年人幫教體系。16周歲以下的未成年人違反治安管理的，可以形成心理輔導(dǎo)、社區(qū)(包括敬老院、福利院)勞動(dòng)、封閉式教育基地管教一定時(shí)間、執(zhí)行行政拘留的階次遞進(jìn)或相互融合的矯治幫教體系，公安機(jī)關(guān)行政拘留的執(zhí)行場(chǎng)所，未成年人的管理應(yīng)當(dāng)明顯區(qū)別于成年人。同時(shí)，這種幫教措施還要融入監(jiān)護(hù)人責(zé)任和民政部門(mén)的社會(huì)責(zé)任，不能一拘了事。(作者系基層公安)

拘留場(chǎng)所多不具備條件

□　黃磊

未成年人幫教是一個(gè)涵蓋家庭教育、學(xué)校教育、社會(huì)幫扶矯治的系統(tǒng)性工程，在前置性的干預(yù)幫教系統(tǒng)尚未健全、未能有效運(yùn)轉(zhuǎn)的情況下，以降低行政拘留執(zhí)行年齡進(jìn)行管教硬性對(duì)接未免粗暴，有違合理行政原則。

而從實(shí)施層面來(lái)說(shuō)，當(dāng)前很多地方尤其是基層拘留所并不具備未成年人與成年人分別關(guān)押的硬件條件。而即便分別關(guān)押，年紀(jì)相差不大的未成年人可能因?yàn)轭愃平?jīng)歷而引發(fā)心理共鳴，強(qiáng)化對(duì)社會(huì)的對(duì)立感，同時(shí)還可能受多次“進(jìn)宮”者反面影響，甚至被吸納、演化成團(tuán)伙作案。

不僅如此，很多拘留所也不具備對(duì)未成年人進(jìn)行心理疏導(dǎo)、訓(xùn)誡教育的軟件條件，少年司法不僅要考慮初等教育的延續(xù)性，自身也具有很強(qiáng)的專業(yè)屬性，不能簡(jiǎn)單地把它理解為成年人懲戒的縮水版。不可否認(rèn)部分地方創(chuàng)新了訓(xùn)誡幫教制度，但并不代表當(dāng)前具有普遍性的適用基礎(chǔ)。

此外，由于行政拘留的臨時(shí)性和短暫性，并不能解決未成年人違法根源性問(wèn)題，也不能做到有效跟進(jìn)，故懲戒效果有限，往往治標(biāo)而不能治本，加之可能發(fā)生的交叉感染，帶來(lái)的叛逆心理及自棄心理等系列問(wèn)題，可以說(shuō)弊大于利。(作者系基層檢察官)

行拘應(yīng)發(fā)揮其懲戒作用

□　董燕

在日常審判實(shí)踐中，經(jīng)常會(huì)遇到一些年滿14周歲應(yīng)負(fù)刑事責(zé)任的未成年人，其實(shí)此前就收到過(guò)行政處罰決定書(shū)，但他們不認(rèn)為自己接受過(guò)處罰。因?yàn)橐罁?jù)現(xiàn)行治安管理處罰法的規(guī)定，年滿14周歲不滿16周歲的不執(zhí)行行政拘留處罰。正是由于人身自由沒(méi)有受到實(shí)質(zhì)性限制，從某種意義上對(duì)這些未成年人來(lái)講等于沒(méi)有受到懲罰。從發(fā)揮法律懲戒作用以及同刑法處罰相銜接的角度看，如果出現(xiàn)違反治安管理處罰法的行為，應(yīng)執(zhí)行行政拘留處罰。

然而，降低行拘執(zhí)行年齡是否就能從源頭上制止未成年人犯罪？這恐怕只是一個(gè)美好的愿望。在審判中，可以看出每個(gè)走上違法犯罪道路的未成年人，背后都有一個(gè)問(wèn)題家庭，一些家長(zhǎng)或?qū)⒆舆^(guò)于溺愛(ài)，或?qū)⒆硬宦劜粏?wèn)，或者家長(zhǎng)本身就法制觀念淡漠、行為不端。因此不能指望通過(guò)幾天的行政拘留就能震懾預(yù)防未成年人犯罪，或者就可以教育矯治他們的不良行為。預(yù)防未成年人犯罪是一個(gè)系統(tǒng)工程，一旦未成年人出現(xiàn)違法犯罪行為，如何對(duì)其進(jìn)行幫扶管教，幫助其重新回歸社會(huì)這才是重點(diǎn)。(作者系基層法官)

治校園暴力需法律發(fā)力

□　林日新

有道是“法不嚴(yán)則不治，令不行則不嚴(yán)”。從我三十多年的從教經(jīng)驗(yàn)看，雖說(shuō)人是可以通過(guò)教育、感化的，但是教育并非是萬(wàn)能的，“沒(méi)有教不好的學(xué)生”純粹是理想主義的幻想而已。對(duì)于少數(shù)家教差、性格暴戾、行為惡劣的人來(lái)說(shuō)，教育很多時(shí)候確實(shí)是無(wú)能為力的。依據(jù)現(xiàn)行治安管理處罰法的規(guī)定，已滿14周歲不滿16周歲的，不執(zhí)行行政拘留處罰。試想：如此柔軟的法規(guī)對(duì)校園霸凌和少年犯罪的小霸王們又有多少震懾力呢？我支持適當(dāng)?shù)慕档托芯心挲g，其理由有三：

一、 隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們生活水平的提高，國(guó)人的生理年齡提高了不少，許多15歲左右的孩子早已達(dá)到甚至超過(guò)成年人的身高。

二、 由于受家庭和社會(huì)特別是網(wǎng)絡(luò)的影響，孩子們過(guò)早地接觸很多不良因素，大大催熟了孩子的心理，讓他們的心理年齡提高了。

三、 如今校園霸凌現(xiàn)象令人發(fā)指，一些少年犯罪手段極端兇殘，給社會(huì)造成極為惡劣的影響。如果對(duì)這類犯罪過(guò)于寬恕，法律過(guò)于疲軟，必定不能彰顯出法律的威嚴(yán)和震懾力，反而助長(zhǎng)了少年犯及其監(jiān)護(hù)人的僥幸心理，讓校園暴力和少年犯罪現(xiàn)象日益嚴(yán)重。(作者系中學(xué)高級(jí)教師)