青年經濟說

尋常百姓如何走進普惠性幼兒園

金亮（化名）的孩子明年9月就滿三周歲、要上幼兒園了。最近正在看房、準備置產的他看中了一個小區，其他都很滿意，就是在小區配套幼兒園上有些猶豫——這間幼兒園不是公辦的，是私立園。雖然口碑很好，但是學費很高。

不過，他也注意到了最近“私立園可能退出歷史舞臺”的傳聞。雖然后來這則消息很快被辟謠，但有一個趨勢越來越清晰：國家對學前教育越來越重視，而家長有機會用更少的錢，把孩子送到更放心、離家近的幼兒園里。

最近，《國務院辦公廳關于開展城鎮小區配套幼兒園治理工作的通知》國辦發〔2019〕3號（下稱《通知》）明確指出，要著力構建以普惠性資源為主體的學前教育公共服務體系，小區配套幼兒園應由當地教育行政部門辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，不得辦成營利性幼兒園。

政策大方向已經明確，有一些具體問題老百姓非常關心：什么是普惠性幼兒園？民辦園獲得“官方認證”過程多長？老百姓什么時候能受益？

讓學前教育恢復公共基本服務屬性

早在上世紀八十年代，就有小區配套建設幼兒園的相關規定。幾次修訂的《城市居住區規劃設計標準》也明確提出，幼兒園是小區公共服務設施項目的“必選項”。

近年來，一批文件又明確了普惠性民辦幼兒園的方向。2010年發布的《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》國發〔2010〕41號文件（下稱41號意見）即提出，積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費較低的普惠性民辦幼兒園發展。2017年出臺的《關于實施第三期學前教育行動計劃的意見》（下稱《三期意見》）要求，到2020年，基本建成廣覆蓋、保基本、有質量的學前教育公共服務體系。這包括全國學前三年毛入園率達到85%、普惠性幼兒園覆蓋率（公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園在園幼兒數占在園幼兒總數的比例）達到80%左右。《三期意見》還提出，按照公辦民辦并舉的要求，要一方面大力發展公辦幼兒園，提高公辦園在幼兒園總量中的占比；另一方面積極扶持民辦園，不斷提高普惠性民辦園在民辦園中的占比。通過公辦和民辦兩條腿走路，滿足絕大多數幼兒都能接受普惠性學前教育的需求。

中國教育在線總編輯陳志文指出，移交小區配套幼兒園，是國家對學前教育治理政策的一部分，其實這一政策原來就有，只是執行落實得不好，此次是再次重申。

《通知》要求，已建成的小區配套幼兒園應按照規定及時移交當地教育行政部門，未移交當地教育行政部門的應限期完成移交，對已挪作他用的要采取有效措施予以收回。陳志文指出，小區配套的校舍等各地規定細則不同，但過去原則上都是需要交給相關部門提供公共服務的，但各地負責部門落實不力，開發商也沒有遵守相關規定，造成事實上這部分公共設施變成了部分人牟利的工具、很多都變成了高收費的私立幼兒園、私立學校，嚴重損害了公共利益。

易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進認為，這兩年營利性幼兒園的不合規經營造成了很多問題，一定程度上導致了很多小區炒作幼兒園資源。《通知》從教育資源角度對配套要求進行了完善。他特別指出，《通知》給人這樣一個預期，后續房企配建的租賃型公寓，也可能會建成此類幼兒園項目，包括公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園。

“小區的配套設施是公共設施，交給辦高價的私立幼兒園、私立的學校，損害的是誰的利益？更何況有些當初出租甚至出售給私立學校，本身就是違規的。嚴格講，應該追究當年這些相關人的責任，而不僅僅是限期交還教育行政部門的問題。”陳志文說。

營利性和非營利性幼兒園亟待明確區分

2018年11月，《中共中央國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》發布。這一文件明確要求，民辦園一律不準單獨或作為一部分資產打包上市。上市公司不得通過股票市場融資投資營利性幼兒園，不得通過發行股份或支付現金等方式購買營利性幼兒園資產。這一在“紅黃藍事件”后發布的文件，造成A股教育股下跌，“幼教股”甚至跌停。

如何區分營利性和非營利性幼兒園？中國教育科學研究院研究員儲朝暉試圖從政策中尋找答案。

2016年底全國人大制定的《民辦教育促進法》從操作角度提出了民辦幼兒園里營利和非營利的概念。從理論概念上分析，學校本身通過辦學獲得收益、辦學者從投入到收益有增值就是營利性學校。非營利性學校指主辦方以捐贈方式辦學，辦學主體的錢投入進去不追求取得收益。

而在操作角度看，民辦學校可以自愿申報營利或非營利，政府相應給予支持。例如，營利的民辦學校要收稅，政府給予的優惠條件相對少于非營利民辦學校。但后者辦學方將不擁有自己的產權，無論投入多少，產權都屬于社會。

但儲朝輝發現，區分界定營利與非營利幼兒園的有關文件尚未通過。幼兒園登記不需要申報營利和非營利，而普惠性幼兒園的前提是非營利。具體如何操作？目前未有明確規定。

儲朝輝分析，區分界定文件推遲的原因主要在于中國民辦幼兒園的收益不少都投入到了辦學中，不斷滾動。有關部門要區分二者，首先要核定資產。而這涉及到為全國17萬所幼兒園登記、估價。這在短時間內幾乎無法操作。

而在更多人的通俗認知中，“民辦園”往往是高價、質量不一定有保障的代名詞，而“公辦園”則是特權、低價、放心的象征。河南省直機關第二幼兒園園長解慧從事幼兒教育多年。她告訴中國青年報·中青在線記者，無論是公立園還是民辦園，財政都按照注冊兒童人頭進行補貼。根據河南省的有關規定，2019年起，河南省省直幼兒園有十一家是按照生均8000元/年的標準進行補貼的。但民辦非普惠性幼兒園的補貼很少，教師的工資和福利待遇較低，流動性很大。后者辦學方從買地、蓋房、設施等環節都要投入，對成本回收、盈利等都要算資金帳，不能不顧資金壓力。種種原因決定了一些私立幼兒園一個月的收費和公立園一個學期的收費水平接近。

解慧坦言，各地公辦幼兒園的公開招教考試有獲得“編制”的機會，且會合規辦理各類社會保險，待遇問題有所保障，因而公辦幼兒園的教師資源相對并不緊缺。

移交幼兒園可能遇到哪些阻礙

北京京都律師事務所律師王樹德指出，根據《通知》，配套幼兒園的產權無論歸屬于誰，都應該在2019年6月底前交給教育部門進行管理，教育部門將是對小區配套幼兒園唯一合法的管理者。

王樹德告訴中國青年報·中青在線記者，關于小區配套幼兒園問題，司法實踐當中業主和開發商的矛盾也比較突出。業主普遍認為小區配套幼兒園應屬于業主共有，而開發商則認為自己是投資者，應該“按照誰投資誰受益的原則”享有收益。人民法院處理此類法律糾紛一般以產權登記、購房合同約定以及業主在房價當中是否分攤了建設成本為依據進行裁判。

根據41號意見，個別地區政府在供應土地時與開發商約定了配套幼兒園應該歸屬于教育部門。但在政策實施過程中，尚未辦理產權分割的小區配套幼兒園是否可以直接辦理產權移交？已經登記在開發商名下的幼兒園移交是否需要辦理產權變更登記手續？過程中所產生的稅費應如何繳納？都需要相關制度予以明確。

儲朝輝提醒，大多數民辦幼兒園主體是投資辦學，不希望移交產權。在中國私有產權保護仍在摸索的情況下，希望這些幼兒園把產權變成社會產權，不具有持續性。而全部依靠財政補貼籌辦公立園更為不現實。儲朝輝指出，學前教育的財政投入應占到所有教育經費投入的9%才能基本上保障運行，但是直到2017年，包括民間經費在內的學前三年使用經費比例為7.6%，如果只算財政投入，只有不到5%。遠遠不能滿足需求。

儲朝輝和同事于2014年在北京展開的一項調查顯示，公辦幼兒園解決一個學位需要3萬元的財政補貼，而普惠性民辦園僅需要1萬多元。假設北京市提出的“到2020年普惠性幼兒園覆蓋率達80%以上”，若均為公立園的話，政府需要投入相當于3倍民辦普惠園的投資，才能達到這個目標。北京市提出2020年學前教育的投入達到教育經費的14%，仍達不到這一要求。在教育經費投入不如北京的地區，更難實現。

“地方拿不出錢，可能會采取強制的辦法讓民辦幼兒園變為普惠園。”儲朝輝提醒，民辦幼兒園可能為了成本犧牲教學質量甚至關門大吉，這樣對學前教育總量更是起到消極作用。

解慧指出，由于公立園的資源和數量目前仍較少，多數孩子還是在民辦幼兒園上學。今年來，國家集中力量擴大幼兒學位，開辦了很多新幼兒園。但是，幼兒園的新建和投入需要周期，也需要社會力量辦學來補充政府來不及立刻建成的幼兒園。

“私立幼兒園被國家收為普惠性幼兒園，園長、教師等工作人員在教育領域發揮個人價值的空間更大了，只是民間的資金可能不會更多地往興建私立幼兒園上投資了。”解慧說。

另外，小區配套幼兒園在移交中的房屋產權問題不容忽視，尤其是一些租賃配套設施改建的幼兒園。

原方圓地產首席市場分析師鄧浩志告訴中國青年報·中青在線記者，據他了解，一二線城市很多的土地出讓已明確規定要移交幼兒園，房地產開發商多數不具備辦學條件和能力，實際自己辦幼兒園的很少，配套幼兒園產權最后都會轉移給當地教育行政部門。可能存在問題的主要是三四線城市。《通知》是在補目前房地產市場配套的一些漏洞。

中國社會科學院經濟所研究員汪麗娜認為，也要估計產權糾紛的有可能發生。例如租賃改建的幼兒園，存在調整成本的問題。實際經營者的損失由誰承擔，有關部門應提出具體的解決辦法。

“很多開發商為降低投資成本，在小區配套幼兒園建設之初就交由其他單位或個人代建，《通知》出臺以后，如代建單位未收回成本，那么開發商與代建人也可能產生法律糾紛。”王樹德提醒，這也可能會影響幼兒園的移交。

“移交的方向沒有錯，至于操作細節是比較復雜的，尤其是有很多歷史遺留問題，在處理上要謹慎。”陳志文說，所有的政策，目的與出發點都只有一個：方便老百姓就近上幼兒園，同時大幅降低幼兒園的經濟成本與壓力。

中國青年報·中青在線記者 李晨赫 實習生 章舟 來源：中國青年報