科學(xué)合理設(shè)定法律責任

□　李靜

天下大事必作于細。法治國家、法治政府建設(shè)目標宏大、任務(wù)繁重，但必須著眼著力于每一項制度設(shè)計、每一個條文擬定。法律責任作為法律運行的保障機制，是法治不可缺少的環(huán)節(jié)，不僅關(guān)系到法律制度設(shè)計的科學(xué)性，而且關(guān)系到法律制度實施的有效性。沒有科學(xué)合理設(shè)定法律責任的法律制度是“沒有牙齒的老虎”，法律制度這只“老虎”要“發(fā)威”，就必須高度重視法律責任的科學(xué)合理設(shè)定。

法律責任設(shè)定的“寬與嚴”

比例原則不僅可以約束行政執(zhí)法行為和行政審判行為，而且可以約束立法機關(guān)的立法行為。法律責任設(shè)定長期以來一直堅持這一原則，即法律責任應(yīng)與損害危害相當，不應(yīng)過高或過低。但實踐中對于損害危害的范圍通常都限定的比較窄，往往只強調(diào)直接損害危害，對于間接損害危害及可能的、潛在的損害危害，都是不能納入的，同時對損害危害的具體認定也比較嚴格。這就導(dǎo)致實際上法律責任設(shè)定和執(zhí)行兩個方面都是偏輕，很多情況下不足以懲戒和遏制違法行為。諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主奧斯特羅姆對公共資源管理有深入研究和深刻洞察，她認為對于公共資源管理的最突出問題是，對于違反管理規(guī)定的懲罰力度遠遠不夠，這對我們國家社會管理實踐很有啟示。

損害危害在很多情況下除了受害對象的權(quán)益受損，還會帶來其他損害危害，但由于沒有人主張，也就無人過問和懲罰。所以，實踐中常出現(xiàn)法律責任遠低于違法所獲得利益的情形。不枉不縱是法治追求的目標，但中國古語講矯枉必須過正。矯枉過正在許多情況下是有道理的。所謂過正是指就所掌握的信息來判斷，但由于還有許多無法預(yù)計和準確估量的問題，因此，對于這些無法掌握的信息，需要有個超額的量來彌補，才能實現(xiàn)實踐中的平衡。

懲罰性賠償受到很多人批評，認為這增加了市場主體的負擔，不利于鼓勵創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。但這種看法也不全面，因為當前我國懲罰性賠償適用的領(lǐng)域還比較小，同時在有些情況下?lián)p失難以全部估量，實際認定起來也耗時耗力，懲罰性賠償可以一攬子解決這些問題。筆者認為，對一種行為難以判斷是否應(yīng)當承擔法律責任時，原則上不應(yīng)設(shè)定；對一種行為已經(jīng)認定應(yīng)當承擔法律責任時，原則上應(yīng)當重責。法律責任設(shè)定一定要戳到違法者的痛點，探索有效的法律責任方式，比如不良記錄、上黑名單等，否則，懲罰等于或者小于違法所得，容易誘發(fā)更多的違法，而不是遏制違法。

法律的制定和實施都是有成本的，法律責任設(shè)定不能松，否則就可能會使違法者占用了執(zhí)法和司法資源而不用付出額外代價，這對守法者是不公平的。強調(diào)法律責任設(shè)定要嚴并不是要搞嚴刑峻法，而是在考慮可行性和正當性的前提下，強化法律的權(quán)威性和對社會的控制力。當然，這也并不否認在一些情況下，應(yīng)當有從輕、減輕乃至免除懲罰的機制，以應(yīng)對各種各樣的復(fù)雜情形，使得法律責任設(shè)定更有針對性、可操作性。

許多情況下，法律責任在設(shè)定上常規(guī)定一個幅度，比如處違法所得兩倍以上五倍以下罰款。這樣規(guī)定主要是出于應(yīng)對多種實際情況的考慮，而不是為了對違法行為可以從嚴處罰。目前，為了規(guī)范行政裁量權(quán)的行使，細化、量化法律責任規(guī)定已經(jīng)成為大勢所趨。因此，對違法行為從嚴制裁，就要明確法律責任的設(shè)定，盡可能具體規(guī)定相應(yīng)的責任形式、數(shù)額、期限等，清晰地向社會傳遞對違法行為嚴格追責、嚴厲追責的信息，不能模糊處理，更不能以罰代刑。

法律責任設(shè)定的“定與變”

法律責任設(shè)定后，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展會產(chǎn)生兩方面的問題。一是法律責任的方式、數(shù)額等不能適應(yīng)形勢發(fā)展需要，除了修改法律之外，是否還有其他調(diào)整機制，比如使罰款隨CPI變動。二是法律責任設(shè)定在立法上是有限制的，比如行政處罰法對法律、法規(guī)、規(guī)章可以設(shè)定哪些行政處罰有明確規(guī)定，面對新的問題如何及時設(shè)定相應(yīng)的法律責任。

例如，吊銷執(zhí)照是一種比較重的行政處罰，因為這使得企業(yè)無法從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，而重新設(shè)立新的企業(yè)成本又比較高?，F(xiàn)在工商登記制度改革，許多許可條件取消了，企業(yè)登記注冊便利化，新設(shè)立企業(yè)成本大大降低，可以預(yù)見吊銷執(zhí)照對企業(yè)的處罰力度實際上是降低了。對于其他制度調(diào)整所引起的法律責任效果變化，應(yīng)當在修訂相關(guān)制度時，對法律責任制度也進行考慮，保持不同制度之間的銜接配合。實際上這需要完善法律修訂機制，要對修訂工作進行系統(tǒng)評估和統(tǒng)籌安排。

還有一些固定數(shù)額的罰款是多年前設(shè)定的，隨著企業(yè)和個人營利能力和收入水平的提高，其處罰力度也比立法時降低了。有人提出對罰款可以根據(jù)CPI等因素設(shè)置參數(shù)式自動調(diào)整機制，如美國1990年制定了《聯(lián)邦民事罰款通貨膨脹調(diào)整法》。但實際上這會產(chǎn)生很多問題：不同行業(yè)發(fā)展速度不同，罰款數(shù)額統(tǒng)一調(diào)整缺乏針對性。罰款數(shù)額調(diào)整過于頻繁，會影響法律的穩(wěn)定性、嚴肅性，也不利于基層執(zhí)法人員熟練掌握罰款裁量標準。因此，根據(jù)實際需要，通過修訂法律對相關(guān)法律責任進行調(diào)整，是比較合理的選擇。

法律責任必須依法追究，沒有法律規(guī)定，就不承擔責任。民事、行政、刑事法律責任對當事人的懲罰力度是逐步提升的。民事法律責任在相關(guān)法律中通常有一般性條款，基本上能夠兜住各方面新情況，只是在沒有直接具體規(guī)定時，需要法院創(chuàng)造性地解決問題。刑事法律實行罪刑法定原則，“法無規(guī)定不為罪，法無規(guī)定不處罰”，即使出現(xiàn)了新情況，只要沒有明確法律依據(jù)，就不能追究刑事責任。

對于出現(xiàn)的新情況，如果沒有法律依據(jù)，也無法追究行政法律責任。對行政權(quán)力運行進行規(guī)范，實現(xiàn)政府法無授權(quán)不可為、法定職責必須為，才能有效防止行政權(quán)力濫用，保護公民、法人和其他組織合法權(quán)益。但是，如果出現(xiàn)損害合法權(quán)益或公共利益的新情況，或者新業(yè)態(tài)的發(fā)展可能會出現(xiàn)損害合法權(quán)益或公共利益的現(xiàn)實風險，政府應(yīng)當及時應(yīng)對和處置。

此時，如果直接立法設(shè)定法律責任，一方面存在著修法周期長、沒有合適的法律文本可加入等立法問題，另一方面存在著實踐經(jīng)驗還不很成熟，倉促立法可能影響改革發(fā)展等現(xiàn)實問題。對此，可以考慮先規(guī)定一些可以由政策文件來規(guī)定的行政管理措施，通過宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會治理等手段，進行一定的規(guī)范約束，避免成為無序狀態(tài)，然后在實踐經(jīng)驗逐漸成熟時，啟動制定或修訂法律的程序，明確相應(yīng)的法律責任。