作者:上海市教育科學研究院普通教育研究所 湯林春

黨的十九大指出,全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020)》提到,2020年要實現三大戰略目標:基本實現教育現代化,基本形成學習型社會,進入人力資源強國行列。教育現代化有著豐富的內涵,教育法治化既是題中之義,也是實現教育現代化的基本保障。可以說,沒有教育法治化,就沒有教育現代化,更沒有中國特色社會主義的教育現代化。

依法治教是依法治國的重要組成部分

教育是國計民生,教育公平是社會公平的重要基石。推進教育法治化,不僅為協調教育內部的諸種權利與義務關系、保障教育事業健康有序發展,也是促進教育公平、讓人民群眾有獲得感、辦人民滿意教育的急切需要。

加強教育法治建設,是完善中國特色社會主義法律體系,推進依法治國的重要議題。黨的十八大指出,法治是治國理政的基本方式,號召全面推進依法治國。習近平總書記2012年12月4日在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上指出,要繼續完善以憲法為統帥的中國特色社會主義法律體系……實現國家和社會生活制度化、法治化。2013年2月23日,他在十八屆中共中央政治局第四次集體學習時又強調,要堅持法治國家、法治政府和法治社會一體建設,不斷開創依法治國新局面。因此,推進依法治國,不僅是中國特色社會主義現代化國家的要義,也是黨和國家的重要決策。中國現行的法律體系由憲法及憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等七部分構成。教育法律法規是行政法中特別行政法的組成部分。因此,完善中國特色社會主義法律體系,也必須完善教育法律體系。中國特色社會主義法律體系如同一個有機體,教育法律體系是這個有機體不可缺少的組成部分,缺乏了這一部分或這一部分運轉失靈,都會使中國特色社會主義法律體系變得殘缺不全或喪失某些必要的功能。

我國教育法治建設還存在許多不適應

目前,我國教育法治建設還存在許多不適應。

教育法律法規體系不完整,尚有空白點需要填補。隨著現代教育治理體系的建立及未來信息社會、知識經濟的到來,教育涉及的內外關系及相關部門的職責、權利與義務的關系越來越復雜,這就需要建立更加完善的教育法體系。目前,我國已頒布了學位條例、義務教育法、教師法、教育法、職業教育法、高等教育法、民辦教育促進法等法律,但如果從建設終身教育體系的角度來看,則缺學前教育法、高級中等教育法、特殊教育法、終身教育法等;如果從完善現代教育治理體系并使法律法規體系涵蓋各類教育活動來看,則缺學校法、家庭教育法、社會教育法、教育經費(投入、使用、績效評估)法、教育督導評估法、國家教育考試法、教育行政申訴法等。

教育法律法規制定質量不高,法律法規研制技術有待提升。由于經濟社會及教育的快速發展,現行教育法律法規已經不能適應新形勢的要求。如擇校、減負、考試制度、校園欺凌、校園安全等一些群眾關心的問題,是否要在相關教育法律法規中體現?雖然我國初步形成了從憲法、教育基本法、單行法到各有立法權的部門及省市、地方制定教育規章的縱向教育法律法規體系,但仍然存在上下位法銜接落實不到位、法律法規之間交叉重復甚至相互打架的現象。同時,教育法律法規條文用語不嚴謹,導致語義模糊,甚至產生歧義的現象還不時出現。如“促進教育公平”與“促進教育公平與均衡發展”,哪個表述更準確?應該“重點發展農村學前教育”還是“均衡發展城鄉學前教育”?等等。

教育法律法規的實效不高,教育法的執行力有待加強。從總體上看,教育法律法規仍然沒有受到全社會應有的重視,一提到“法”,人們首先想到的還是刑事法律、民事法律。對教育法律法規,人們一般沒有多少清晰的認識。人們對教育法規的作用、目的、性質等存有重大分歧,以致教育立法中關于教育行政處罰的規定缺乏應有的力度,往往對教育違法行為缺乏必要的規范和約束。在現有教育法規中,教育行政處罰權力涉及的范圍十分狹窄,處罰對象大多局限于教育系統內部,處罰時對實權部門的依賴性太大,自身缺乏處罰的強制力量,以致教育法規強制執行的可行性大為降低。如此一來,雖然教育法規也明確對教育違法行為給予行政處分、處罰,甚至追究刑事責任,但在事實上,很難保證這些規定發揮應有的作用。

推進中國特色社會主義教育法律體系建設

加快教育法治化,促進教育現代化,未來亟須從多方面著力。

健全教育法律法規體系。按照全面依法治國的要求,制訂教育法建設規劃,加快教育法治建設進程,盡快形成基本完善的中國特色社會主義現代化教育法律法規體系。根據經濟社會發展和教育改革的需要,提請全國人大及其常委會繼續完善教育法、義務教育法、職業教育法、學位條例、教師法、民辦教育促進法,盡快完成學前教育法、學校法、家庭教育法、終身學習法、國家教育考試法的制定工作,依緊要程度逐步制定教育經費法、高級中等教育法、特殊教育法、教育督導評估法、教育行政組織法、社會教育法。促進教育法律法規縱向銜接、橫向協調,保證教育法律法規與其他法律法規有機對接,推進其他領域和地方法規與教育法律法規有機對接。完善教育法律法規立、改、廢制度。

全面建設法治政府。依法明確政府權責邊界和行為規范,制定各級政府教育權力清單,完善政府規范性文件合法性審查機制。對政府越位、缺位行為,建立責任追究制度。完善教育信息公開制度,健全教育治理體系,依法保障公眾對教育的知情權、參與權和監督權。

依法保障學校自主辦學。依法明確學校的權責邊界,制定學校權力清單。落實學校面向社會自主辦學的法人地位,深化高等學校法人化改革。學校要依法制定學校章程和制度,依法履行教育教學和管理職責。建立健全教育救濟制度。依法加強對教師和學生的管理,切實保障教師與學生的合法權益。

廣泛開展普法教育。多渠道開展普法教育,提升教育普法的實效。增強教育行政管理人員的法治意識,提高師生法律素質和公民意識,擴大教育法的社會知曉度,營造全社會依法治教的氛圍。

健全教育法實施監督體系。強化對政府落實教育法律法規和政策情況的督導檢查。強化各級人大及其常委會對教育法律法規執行情況的監督檢查以及司法機關的司法監督。健全社會監督。整合各方監督力量,建立健全層級監督機制。