作者:上海市委黨校上海發展研究院原院長、教授 鞠立新

當前,長三角三省一市不僅在電子信息、大型成套設備、海洋裝備、生物醫藥、精品鋼材、精細化工等原有支柱產業上名列世界前茅,而且在航空航天、新能源汽車、電子商務、物聯網以及新型網絡等產業上異軍突起;不僅是吸引外商投資的聚集地,而且是中國對外直接投資的最大策源地。同時,民企、外資和國企等各種經濟成分在長三角縱橫馳騁,地方政府持續互動、良性溝通。從早期的“上海經濟區”,到15個兄弟城市年度協調會,再到四省市主要領導年度座談會,以及長三角合作辦公室的正式運作,一體化水平不斷提高。新時代,長三角要實現更高質量一體化,需要在更高水平、更高能級上整合資源,充分發揮整體優勢,實現更高質量的協同發展。

經驗借鑒

60多年前,法國經濟學家戈特曼總結大城市發展規律,提出“極化成長理論”:由于具有多種優勢條件,來自四面八方的各種要素資源越來越集聚在某一個城市,使得該城市迅猛發展成為特大型首位城市。然而,從全球城市群發展的最新趨勢來看,這種孤城獨塔式的“極化”發展現象已有很大變化。在新科技、新產業、新模式、新業態發生變革的大背景下,兄弟城市間越來越容易共享群體資源,“多點極化”和“群體共進”局面正在形成。

英國倫敦城市群協調一體化機制建設,主要通過新的行政架構來推進。早在上世紀40年代,為防止倫敦過度膨脹,英國方面就制定了《綠帶法》,要求在倫敦周圍建設環城綠化帶,并把倫敦大都圈分成三個圈層:市中心、內倫敦、外倫敦,并設立相應的管理機構。但是,倫敦的“極化”發展仍不可阻擋,而大倫敦地區內部互不隸屬的行政管轄反過來限制了協同發展。為此,1964年“大倫敦議會”順勢成立,以強化協調?？蓪嵺`中,它又與許多管理機構發生矛盾,并進一步增加了行政成本。到撒切爾夫人主政期間,“大倫敦議會”又被撤銷,大倫敦地區正式分成32個自治區和倫敦市,在各自管理的基礎上由環境部負責協調。1994年工黨執政后,在各大區域設立“政府辦公室”,作為中央政府的協調機構。其中,“倫敦政府辦公室”專事大倫敦區域的協調。不久,又成立“倫敦規劃咨詢委員會”。2000年,成立“大倫敦市政權”,負責大倫敦地區的協調。

美國城市群一體化協調機制主要有四種:一是建立有權威的大都市地區協調機構。例如,1967年設立“雙城大都市區議會”,協調圣保羅和明尼阿波利斯兩城市。二是成立地方政府協會。多個相鄰的地方政府之間,設立得到聯邦和州政府支持的橫向協會。這是具有官方色彩、松散型的地方行政法人組織,有規則章程,并有董事會等常設機構。三是設立專項協調機構。例如,1957年成立的華盛頓大都市區委員會,覆蓋哥倫比亞特區、馬里蘭州、弗吉尼亞州的18個縣市,經費由聯邦和州政府撥款,成員政府作一些分攤。四是地方政府之間的專項協議。這是較普遍采用的區域協調方式,主要運用在重大公共設施建設、社會治安及環境保護等領域。

努力方向

國外城市群的一體化機制建設各有特長,不少經驗值得借鑒。事實上,一體化發展是城市群協同健康發展的內在要求和普遍規律,高水平的城市群本身就是一個高度同城化的概念。長遠來看,城市群邁向經濟社會的區域共同體是大勢所趨。具體來看,可從以下幾個方面努力邁進:

第一,思維理念上提高,戰略層次上提升。要進一步營造協同一體化發展的輿論氛圍,確立共榮共贏共享的理念,摒棄一城一地的狹隘觀念。同時,要進一步服務全國,主動將地方、區域戰略對接國家要求和戰略。

第二,體制上完善。要充分發揮制度優勢和特色功效,打造更有權威、更有效力的決策機制。可提升四省市主要領導座談會機制,使之成為由中央領導主持的協同一體化年度會議決策機制。在省地市乃至鄰縣等不同層次上,要進一步完善多層次地方協同機制,可適時強化常設協調體制,使之完善功能、更有影響力。

第三,運作機制上創新。要進一步創新和完善規劃機制,不僅由國家編制長三角整體發展規劃,而且要編制區域大交通、生態環境治理、重大產業發展、科技研發和社會治理等一系列重要專項規劃。要大力推進地方法規的對接協同,避免各行其是乃至無謂消耗。在重要產業、重要行業領域及企業層面上應創新協同一體化機制,可創設長三角行業協會聯合會、商會聯合會、產業聯盟、企業家協會聯盟、科研聯盟、教育聯盟、旅游聯盟和醫療聯盟等;對接地方政府的重要基金及其運作機制,創設專項財政支持機制,使長三角協同一體化機制的運作更具保障;創新研究咨詢機制,使決策更科學化、更有系統性。