作者:上海社會科學院國家高端智庫資深研究員 潘光

上海合作組織成立以來,在經濟合作方面取得顯著進展,以能源、交通合作為主要內容的經貿合作正在逐步推進,并在環(huán)保、農業(yè)、金融、水資源利用、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等方面展開了積極的探索與合作。特別是,“中亞-中國”和“俄羅斯-中國”油氣管道的陸續(xù)開通,使上合組織框架內的能源合作從雙邊向多邊發(fā)展。同時,上合組織成員國在建立救助融資基金、構建雙邊貨幣結算機制、建立上合專門賬戶和開發(fā)銀行等方面達成廣泛共識。這些應急性項目或措施逐漸發(fā)展為常態(tài)性機制,使上合組織框架內的區(qū)域合作又前進了一步。

2013年9月,在上海合作組織成員國元首比什凱克會議上,習近平主席提出的構建“絲綢之路經濟帶”倡議,獲得廣泛關注和認可。不久,習近平主席又提出了關于建立“21世紀海上絲綢之路”的倡議。近5年過去了,“一帶一路”倡議已被國際社會普遍接受。它對于上合組織也意義重大,是打造上合組織經濟合作升級版的強勁動力。

在2017年上合組織阿斯塔納峰會上,習近平主席進一步指出,要“積極推動‘一帶一路’建設同歐亞經濟聯盟建設等區(qū)域合作倡議以及哈薩克斯坦‘光明之路’等各國發(fā)展戰(zhàn)略對接”,中方倡議逐步建立區(qū)域經濟合作制度性安排,并從商簽《上海合作組織貿易便利化協(xié)定》做起。可以相信,“一帶一路”將在兼顧、融合上合組織各方利益關切與合作訴求、助推上合組織走出“政熱經冷”上發(fā)揮日趨重要的作用。

經濟合作一定程度上“官熱民冷”“上熱下冷”

應該承認,與安全合作相比較,上合組織的經濟合作是相對滯后的。制約上合組織經濟合作深化的障礙,可以歸納為四個方面:一是經濟合作的市場推動力不足。

上合組織脫胎于解決邊界爭端的“上海五國”,一開始主要聚焦于打擊“三股勢力”。這使得上合組織先天具有政治、安全合作為主要啟動力的特征,框架內的經濟合作也難免帶上政治色彩,形成政治推動和政府主導的模式。由此,市場主體性的缺失,造成了深化合作的內在動力不足。

由于缺乏市場的推動,上合組織經濟合作中出現了一定程度上的“官熱民冷”“上熱下冷”狀況,一些政府間協(xié)議難以為企業(yè)所落實。例如,政府間簽訂許多能源合作協(xié)議,但執(zhí)行協(xié)議的企業(yè)常常會遇到靠政府難以解決的具體問題。中俄兩國能源企業(yè)在輸油管道等問題上就出現過此類糾紛,一度使能源合作止步不前。可見,如果僅由政府推動而忽視企業(yè)關注的成本、利潤等問題,經濟合作必將面臨不少的障礙。

上合組織經濟合作內在動力不足,還有兩個具體原因:一是成員國在經濟發(fā)展階段、發(fā)展水平上的懸殊差別影響經濟合作的開展。特別是,由于各國經濟發(fā)展水平不同,在外貿管理體制上存在較大差異,貿易和投資環(huán)境也不夠完善,使得貨物、服務、資本、技術和人員流動遇到很多困難。二是合作仍然缺乏足夠的互信。例如,一些中亞國家擔心中國商品大量涌入將削弱其對國內經濟穩(wěn)定的調控能力,因此在爭取中國投資的過程中又處處防范所謂的“滲透”。結果,相關國家的豐富自然資源、廣闊市場空間和明顯互補性沒能充分發(fā)掘出來。

二是經濟合作的層次不高、領域狹窄。

從整體來看,上合組織框架內的主要經濟交往長期處于貿易層次,合作項目集中于資源開發(fā)領域和基礎設施建設,技術含量較高的合作項目和創(chuàng)新型高層次合作相對不多。就雙邊貿易來說,成員國之間的雙邊貿易規(guī)模確實在不斷擴大,但各國進出口貿易的商品結構并未發(fā)生實質性變化。需要指出的是,上合組織框架內大多數國家的經濟發(fā)展仍處于發(fā)展中國家水平,經濟實力差距過大導致區(qū)域內相互投資能力不足,嚴重制約了區(qū)域經濟合作的推進。

三是經濟合作過程中存在基礎性障礙、軟環(huán)境欠缺等問題。

比如,一些上合組織成員國的金融體系不夠健全,缺乏有效的監(jiān)管模式,融資模式比較單一,信息、咨詢和研究服務水平較低,嚴重影響了開展經濟與金融合作的便利性、及時性。又如,有的國家的口岸、道路、通關設施、倉儲、貨運代理等物流設施遠遠跟不上區(qū)域內貿易投資的發(fā)展速度,導致運力不足、通行效率低下等一系列問題。還如,一些國家的經濟環(huán)境不夠寬松自由,貿易和投資壁壘較多,甚至形成不正常的壟斷經營,導致腐敗問題突出。

四是經濟合作過程中面臨一定的分歧和差異。

盡管上合組織成員國在共同應對國際金融危機、推動經濟合作方面取得重要進展,但成員國之間在上合組織經濟合作的發(fā)展方向和重點方面仍然存在一些分歧。例如,俄羅斯雖然支持上合組織經濟合作,但也很重視其一手創(chuàng)建的獨聯體統(tǒng)一經濟空間,特別是歐亞經濟共同體(歐亞經濟聯盟)的進程。又如,中國認為上合組織應將安全合作和經濟合作置于同等重要地位,且經濟合作應逐漸占主導地位,故有必要全力推動貿易投資便利化。但個別國家認為,目前應主要加強安全合作、應對“三股勢力”,經濟一體化是一個長期任務,不能操之過急。

近年來,西方對俄羅斯實施制裁,其后果不同程度地波及中亞國家,使得俄羅斯、中亞與歐美的經貿關系遭受重創(chuàng)。在此背景下,相關國家轉而更加注重上合組織經貿合作,從而達成了一系列新的共識。就此而言,“一帶一路”倡議為上合組織深化經濟合作提供了一個極好的機遇。

充分挖掘政治關系、地緣毗鄰、經濟互補優(yōu)勢

之所以說“一帶一路”是促進上合組織經濟合作深入發(fā)展的強勁動力,主要有以下幾個方面的根據:

第一,“一帶一路”倡議適應世界尤其是歐亞地區(qū)經濟發(fā)展的新形勢。

當前,國際金融危機的深層次影響仍在顯現,相關國家面臨經濟復蘇緩慢、總需求增長乏力、經濟結構調整的考驗,正處在深度轉型的階段。復蘇進程的不確定性,導致上合組織有關國家的經濟發(fā)展環(huán)境出現不同程度的惡化。

具體來看,外部需求的下降,削弱了中國、印度、俄羅斯等新興經濟體的發(fā)展動力;全球資源需求和價格逐步回落,對中亞國家和俄羅斯等資源出口型經濟模式造成嚴重沖擊;全球化的內涵和條件發(fā)生明顯變化,中國、俄羅斯、印度和中亞國家在世界經濟及全球產業(yè)鏈、價值鏈中的地位出現波動。

在此情形下,相關國家對上合組織框架內經濟合作寄予厚望,希望借助上合組織重振本國經濟的愿望和要求空前強烈。針對這個形勢,習近平主席提出,要把上合組織打造為成員國的“命運共同體和利益共同體”,使其成為成員國共謀穩(wěn)定、共同發(fā)展的可靠保障。這是順應世界發(fā)展態(tài)勢、各國人心民意的有力舉措,必將進一步推動上合組織務實合作、抓住機遇、實現突破。

第二,“一帶一路”倡議符合上合組織各國推動經濟合作轉型升級的需求。

目前,上合組織經濟合作中仍存在實體經濟合作薄弱、資源合作比重過大、貿易結構失衡等深層次問題。以資源合作為代表的粗放模式,制約著上合組織經濟合作進一步發(fā)展的空間。在新的條件下,上合組織的經濟合作必須盡快實現轉型升級。這也是各成員國的強烈愿望。實現這個目標,必須根據世界經濟發(fā)展和各國經濟發(fā)展的新變化,創(chuàng)新合作思路和模式。

從深層次來看,經濟增長方式轉變是上合組織相關國家普遍面臨的任務。實際上,經濟轉型的進程蘊含著廣闊的發(fā)展空間和合作機遇。“一帶一路”是在經濟全球化進入新一輪發(fā)展的條件下,根據區(qū)域經濟合作已有基礎提出的合作新模式,符合上合組織經濟合作轉型升級的內在要求。

“一帶一路”的主要內涵不僅是傳統(tǒng)意義上的貿易通道經濟帶,更重要的在于實體經濟層面上的產業(yè)帶、產業(yè)鏈和價值鏈。“一帶一路”通過以點帶面、從線到片,逐步形成區(qū)域大合作,為上合組織經濟合作提供了嶄新的發(fā)展思路與合作模式,為上合組織框架內開展多領域務實合作創(chuàng)造了新契機、新抓手。

第三,“一帶一路”倡議兼顧、融合上合組織各方的利益關切與合作訴求。

上合組織相關國家的經濟實力、發(fā)展狀況有所不同,對經濟合作的利益訴求不盡一致,在經濟合作中的相對收益也有差別。這些客觀存在的差異是必須重視的因素,否則難以形成有效的合作共識。目前,上合組織各國對經濟合作的預期很高,尤其是中亞國家和俄羅斯轉變經濟發(fā)展模式的要求強烈,希望通過上合組織經濟合作推動其國內經濟轉型的進程。但是,上合組織經濟合作的現行模式還難以達到這樣的效果,難免會影響各國參與合作的主動性和積極性。

在這樣的情況下,“一帶一路”倡議正面回應了有關國家對上合組織經濟合作的利益關切與合作訴求,旨在將上合組織國家的政治關系優(yōu)勢、地緣毗鄰優(yōu)勢、經濟互補優(yōu)勢轉化為務實合作優(yōu)勢、持續(xù)增長優(yōu)勢,進而打造互利共贏的利益共同體。這集中反映了上合組織經濟合作的戰(zhàn)略思路。特別是,隨著中國對外經貿關系的飛躍發(fā)展和“一帶一路”的推進,必將進一步為上合組織經濟合作以及各成員國的共同繁榮作出更大貢獻。

推動“一帶一路”需要在關鍵問題上有所改進

最近幾屆上合組織峰會均表示支持“一帶一路”倡議,如2017年的阿斯塔納峰會就明確表示“成員國歡迎‘一帶一路’倡議,高度評價在北京舉行的‘一帶一路’國際合作高峰論壇成果并愿共同落實”。那么,上合組織框架內推動“一帶一路”合作的前景究竟如何?下面,從安全風險、經濟運作、文化基礎三個角度來予以分析。

在安全風險方面,首要面臨的是極端主義和恐怖主義的威脅。隨著“伊斯蘭國”在伊拉克和敘利亞潰敗,上合組織成員國面臨恐怖、極端分子從中東戰(zhàn)亂地區(qū)回流的嚴峻形勢。有消息透露,已有近8000名“伊斯蘭國”分子在阿富汗北部建立了根據地。值得注意的是,這些“回流者”中有些是拿著合法護照回來的,在沒有確鑿證據的情況下,如何對他們實施監(jiān)控?這不僅是上合組織成員國,也是歐美國家乃至整個國際社會面臨的難題。

接下來是大量非傳統(tǒng)安全威脅或傳統(tǒng)、非傳統(tǒng)安全威脅互相交織的安全挑戰(zhàn)。例如,制毒販毒、武器走私、非法移民、黑社會活動、水資源短缺、環(huán)境污染、能源管道安全、交通運輸安全、金融安全、核安全、糧食安全、信息安全、公共衛(wèi)生安全等諸多問題,都會干擾、沖擊“一帶一路”的實施。同時,上合組織成員國之間的分歧和爭端也會積累安全風險,如烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦和塔吉克斯坦在費爾干納地區(qū)的邊界和水資源爭端,印度和巴基斯坦的克什米爾爭端,以及中印邊界問題等。

此外,上合組織外部特別是鄰近地區(qū)的沖突,也會對上合組織的安全合作形成挑戰(zhàn),對“一帶一路”項目的推進造成不利影響。近年來,比較突出的例子是俄羅斯—格魯吉亞戰(zhàn)爭、烏克蘭危機、亞美尼亞和阿塞拜疆之間的納卡沖突,以及曠日持久的中東動亂。成員國對這些外部爭端的不同看法對上合組織團結產生不利影響,也必然對“一帶一路”的安全保障有負面作用。

在經濟運作方面,上合組織要推進“一帶一路”倡議,必須在幾個關鍵問題上有所改進。其一,本著務實精神,確立切實可行的具體目標,采取有效措施推進合作。光是停留在紙面,沒有落實措施是不行的。其二,本著平等互利、市場經濟、相互開放、多邊與雙邊相結合等原則推進合作。只考慮本國利益是不行的,不按照市場經濟規(guī)律辦更是不行的。雙邊合作是多邊合作的基礎,而多邊合作又能為雙邊合作構筑更廣闊的平臺。其三,加強協(xié)調,有步驟有重點地推進合作。其中,應下功夫做好幾個標志性項目;應避免攤子鋪得太大,切忌重復建設。其四,盡快建立上合組織的金融聯合體,為深化經濟合作創(chuàng)造有利條件。上合組織一些重大合作項目之所以難以進行,一個重要的原因是缺乏資金。上合組織建立自己的金融聯合體,并同國際金融機構開展合作,有望為這些項目創(chuàng)造融資平臺。目前,上述幾點已逐漸成為上合組織相關國家的共識,為切實推進上合組織框架內“一帶一路”倡議的實施指明了方向。

在文化基礎方面,上合組織內部的歷史文化底蘊扎根于中華文化、俄羅斯文化和中亞各民族文化之間上千年的交流融合之中,而貫穿亞歐大陸的“絲綢之路”在其中發(fā)揮著至關重要的作用。這一厚重的文化底蘊,為“一帶一路”實施的一個重要條件——民心相通,創(chuàng)造了有利條件。

上合組織成立后,一直遵循“尊重多樣文明、謀求共同發(fā)展”的精神,促進不同國家、民族、宗教民眾的心靈溝通。其中的人文合作具有不少創(chuàng)新特色。例如,在國際上最早提出網絡時代維護信息安全和文化安全的問題,特別要阻止利用網絡宣揚極端主義思潮的行為。又如,特別重視青少年之間的文化交流,將其視為具有戰(zhàn)略意義的舉措。習近平主席強調:“我們要促進各國民眾特別是青年一代心靈相通,使睦鄰友好合作事業(yè)永葆活力。”可以預見,上合組織人文合作的穩(wěn)步發(fā)展,將為上合組織框架內“一帶一路”倡議實施奠定堅實的基礎。

(張屹峰在素材收集、撰寫上亦有貢獻)