如何加強專職調解員隊伍建設?北京市政協法治建設民主監督組建議,合理確定治安聯合調解室、街鄉鎮調委會、調解協會、重點行業性專業性調委會所需專兼職調解員的人數,通過政府購買服務或者購買崗位機制解決專職調解員人才瓶頸難題。

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近年來,訴訟案件高速增長,2016年北京市法院收案65.2萬件,比2013年的42萬件增加55%。

與此同時,調解糾紛數量呈現下降趨勢,2016年北京市調解糾紛17.9萬件,比2013年減少近5萬件。

這“一增一降”說明什么,原因何在?

為了揭開這個謎底、推進“調解”這個方法靈活、程序便捷、不傷感情、不收費用的糾紛解決方式,按照北京市政協總體工作部署,在北京市政協副主席馬大龍、李長友的領導下,以法治建設民主監督組為主體,聯合北京市司法局,吸納部分提案委員和專家組成調研組,于今年5月至10月,開展了一場監督性調研。

(一)探究緣由

北京市政協法治建設民主監督組組長皮劍龍指出,人民調解法已經賦予了調解協議強制執行的法律效力,但是市民仍然傾向于選擇成本更加高昂的仲裁和訴訟,歷時半年的調研發現,一些瓶頸問題制約著人民調解工作。

對調解的重要作用認識不足,“談起來重要、干起來次要、忙起來不要”

對調解的重要作用認識不足,主要表現為:沒有真正把人民調解工作放在完善社會治理體系、促進社會治理能力現代化建設基礎工程的高度來認識,也沒有把人民調解作為公共法律服務體系建設的重要內容去認識和推進。對人民調解工作仍存在“談起來重要、干起來次要、忙起來不要”的問題;在黨委政府的整體工作中擺位不突出,尚未形成較為有力的黨委領導、政府主導、部門牽頭、社會協同的工作體制和運行機制;有的甚至認為人民調解工作主要是司法行政部門的事,導致領導精力投入不到位、政策保障不到位、系統銜接不到位、創新管理不到位。

專職調解員占比低,調解員隊伍年齡結構不合理

目前,北京市共有專職調解員1350名,占全市調解員總數的1.8%。專職調解員覆蓋范圍不夠,目前分布在街鄉調委會、治安聯合調解室和訴前調解室,在村居調委會層面還沒有專職調解員;同時,在知識產權、物業糾紛、消費、電子商務、互聯網等領域新建的行業性專業性人民調解組織中,不僅沒有專職調解員隊伍,兼職調解員也沒有經費補貼。

調解員隊伍年齡結構不合理,缺乏穩定性。由于北京對調解的選拔、培訓、考核等沒有統一的標準,且沒有建立起完備的培養機制,導致人民調解員隊伍整體年齡偏大、年齡梯度不合理。再加上基層調解員多為村民委員會、社區居委會成員兼任,每3年的基層換屆選舉,造成大量的調解員流失,給基層調解工作的銜接帶來很大困難,造成調解員隊伍穩定性不足。

專職調解員報酬補貼制度還不完善,尚未建立調解員意外傷害保險制度

北京在全國率先實行“以案定補”制度,即按調解成功案件數量計件取酬,這是在調解工作保障上的歷史性突破,但是隨著新型社會矛盾的不斷涌現,專職調解員不僅需要全職上班,工作內容也不局限于矛盾糾紛的化解,還要承擔著大量的矛盾排查預防、法律咨詢等工作,如果對專職調解員單純采取計件取酬的辦法,既影響到隊伍穩定,也不利于選聘到更多優秀的專業人才。

人民調解員工作安全保障還不完善。面對形形色色的糾紛當事人,人民調解員容易遭受暴力對抗,由于尚未建立調解員意外傷害保險制度,在調解過程中可能受到的各類意外傷害,已成為廣大人民調解員普遍的后顧之憂。

案件導出率相對較低,檢調對接中缺乏制度規范

2016年,北京全市法院在立案階段,通過多元化糾紛解決機制共導出糾紛6.88萬件,占一審民商事新收案件總量17%,調解成功1.9萬件,調解成功率為27%。今年1至4月,全市法院通過立案階段多元調解,調解成功15678件,占一審民商事新收案件結案量的22%。訴調對接工作取得了積極成效,但從總體上看,仍存在案件導出率和調解成功率相對較低的問題。另外,訴調對接場所不足等問題也在一定程度上制約了訴調對接工作的開展。

在檢調對接方面,在輕傷害刑事案件和申訴案件中,目前北京市部分檢察機關試點開展了以調解促和解工作,取得了一定成效。但是哪些案件適宜開展以及如何開展還缺乏制度規范,調解還沒有成為檢察官辦案的首選程序。

在行調對接方面,2017年前三季度北京市共受理各類行政調解案件47.52萬件,案件包括民事糾紛和行政糾紛兩種。受理的民事糾紛調解成功率56%,與人民調解調解案件的成功率相比還不高,僅靠行政機關及其工作人員孤軍奮戰形不成化解糾紛的合力,實踐中行政機關依托人民調解組織化解民事糾紛的好做法未得到有效推進。

政府發布的合同格式文本中,沒有默認將調解作為矛盾爭議解決方式

宣傳工作需要強化,法律格式文本有待調整。在政府發布的合同格式文本中,僅將仲裁和訴訟作為矛盾爭議的解決辦法,由于沒有默認將調解作為矛盾爭議解決方式,導致市民缺乏通過調解解決矛盾爭議的普遍認知。隨著市民教育水平的提高,法律意識也不斷加強,但很多市民認為調解缺乏權威性,導致某些通過人民調解能夠成功解決的糾紛也訴諸法院。

(二)建言獻策

調研期間,北京市政協法治建設民主監督組聽取了北京市司法局、市高級人民法院的工作情況通報;組織委員赴通州區和房山區實地調研,赴廣西和云南學習考察相關工作情況;通過召開座談會,與市區司法行政部門負責人、司法所長、基層調解員、訴前調解員等進行研討,全面了解全市人民調解工作現狀,分析制約人民調解工作的瓶頸問題,提出了解決問題的建議。

把人民調解工作納入政府績效考核的重要內容,加大公共財政保障力度

“首先是認識問題,要充分認識人民調解在社會治理中的重要作用,進一步提升人民調解工作的站位。”皮劍龍指出。

黨委政府應真正把加強人民調解工作作為加強和創新社會治理、建設國際一流的和諧宜居之都的基礎性工程,進一步健全完善強有力的領導體制和運行機制,把人民調解工作納入政府績效考核的重要內容,進一步加大公共財政保障力度。

北京市政協法治建設民主監督組建議,根據司法部出臺的《關于推進公共法律服務平臺建設的意見》,將包括人民調解在內的公共法律服務體系,列入到政府基本公共服務體系之中。結合全市推動市、區、街鄉公共法律服務中心,村(社區)公共法律服務站四級實體平臺建設,將人民調解統籌納入實體平臺,專職調解員直接進駐到市、區、街鄉公共法律服務中心。

通過政府購買服務或者購買崗位機制解決專職調解員人才瓶頸難題

如何加強專職調解員隊伍建設?北京市政協法治建設民主監督組建議,合理確定治安聯合調解室、街鄉鎮調委會、調解協會、重點行業性專業性調委會所需專兼職調解員的人數,通過政府購買服務或者購買崗位機制解決專職調解員人才瓶頸難題。通過社會公開招聘方式,將社會上熱心調解工作、具備一定專業知識和能力的市民選聘為專職調解員,優化專職調解員年齡和知識結構,擴大專職調解員的比例。

同時,加強兼職調解員隊伍建設,充分發揮村居法律顧問的積極作用。目前全市16個區6878個村居全部建立了“一村一居一法律顧問”工作網絡,實現了村居法律顧問制度的全覆蓋。人民調解工作應及時與這種政府主導、律師參與、城鄉居民受益、可持續的村居法律顧問工作機制相銜接,讓村居法律顧問承擔起人民調解員的職責。根據最高人民法院、司法部最新出臺的《關于開展律師調解試點工作的意見》,推動建立和創新由律師作為中立第三方主持調解的工作機制。

提升調解員能力水平,將具有調解能力的人民調解志愿者吸納到村居人民調解委員會

加強人民調解員的選任、培訓和考核。依托高校和培訓機構開發人民調解員培訓課程和教材,打造專業調解師資庫,提高培訓的實效性。創新基層調委會的組成形式,將具有調解能力的人民調解志愿者吸納到村居人民調解委員會。在基層換屆選舉后,加強對調解員的系統培訓工作,推動人民調解工作可持續、常態化發展。

發揮各基層法院訴前調解室及庭審現場作用,通過集中授課、案例評析、旁聽陪審、實訓演練、網絡遠程培訓等多種形式,不斷提升人民調解員的專業能力。認真總結人民調解典型案例,建立人民調解案例庫。

健全調解經費保障機制,建立人民調解員因公傷、殘、病的補償保障機制

關于經費保障,北京市政協法治建設民主監督組指出,探索實行“基本補貼加案件補貼”的保障模式,基本補貼應隨著社會經濟發展相應增加;對于通過社會公開招聘,以調解為唯一職業的專職調解員,提供必要的“五險一金”。根據《北京市人民政府辦公廳關于政府向社會力量購買服務的實施意見》及指導性目錄,通過政府購買服務或者購買崗位機制,解決經費不足的問題。在黨委政府支持下,由各法院以租賃方式建設統一的訴調對接中心,解決法院訴調對接場所不足問題。

同時建立人民調解員因公傷、殘、病的補償保障機制,借鑒中國青年志愿者協會聯合中國平安保險推出全國性注冊志愿者保險的經驗,或采取建立專門基金等辦法,解決人民調解員的后顧之憂,使其全身心地投入到調解事業中。

深化訴調對接、檢調對接、行調對接,鼓勵引導更多律師參與訴前調解

“最大程度調解訴前案件是重要目標。”北京市政協法治建設民主監督組強調。

圍繞這個目標,應全面加強區級司法局與法院的溝通協作,在訴前調解隊伍、工作保障、運行機制等方面建立起長效機制。擴大訴前調解員規模,通過多種形式,選拔更多的優秀人才進入訴前調解員隊伍;發揮首都律師資源豐富的優勢,可在各區基層法院、司法局和律師協會之間建立聯系機制,鼓勵引導更多的律師參與到訴前調解工作中,提高訴前調解的專業性和實效性。加強對訴前調解員的管理考核,出臺鼓勵實習律師等參與人民調解的實施方案,研究將實習律師參加調解工作情況納入考核范圍。市高級法院應拓展案件導出類型,擴大訴前調解案件范圍,提高訴調對接的成效。

在檢調對接方面,對適用范圍內的案件要求承辦檢察官先在充分聽取、尊重當事人雙方真實意思表示的前提下,堅持自愿、合法原則,通過調解努力做好息訴工作。推動建立調解與救助相結合機制。調解(和解)與公開審查相結合機制,對于經檢察機關調解后雙方當事人達成和解的,檢察機關可以采取公開聽證、公開答復等形式予以落實。

在行調對接工作中,認真總結“民調進所”、醫調委、物業糾紛爭議調解中人民調解組織發揮作用的經驗,不斷探索行政機關依托人民調解組織化解民事糾紛的好做法,不斷完善人民調解組織參與民事糾紛行政調解的工作機制,發揮人民調解在民事糾紛行政調解中的積極作用。積極探索創新人民調解組織參與因行政賠償、補償以及行政機關行使法律法規規章規定的自由裁量權產生的行政糾紛的行政調解工作方式方法,更好發揮人民調解在行政糾紛行政調解的有益作用。

擴大調解影響力,引導市民優選調解,將司法訴訟作為最后救濟途徑

北京市政協法治建設民主監督組建議,抓緊修改合同格式文本。在政府主導的格式文本中,將人民調解與仲裁、訴訟并列,作為糾紛解決方式的認知選項,鼓勵引導市民優先選擇人民調解來化解糾紛,而將司法訴訟作為最后的救濟途徑。

北京市政協法治建設民主監督組強調,應將人民調解納入全市法治宣傳工作總體格局進行部署,打造傳統媒體和新媒體的全方位、立體式宣傳格局。充分挖掘典型經驗、典型案件、典型人物,講好人民調解工作自己的故事。開展品牌調解室命名活動,擴大知名度和影響力。抓好評選表彰,充分利用全國模范人民調解委員會、模范人民調解員,全市人民調解工作先進集體、先進個人等表彰機制。通過廣泛發動、深入動員、專項宣傳,使社會更加了解認同人民調解工作,增強人民調解員的職業自豪感和榮譽感,推動人民調解工作不斷向縱深發展。