編者的話

執(zhí)行難，是長期制約人民法院工作發(fā)展的老大難問題，嚴重損害勝訴當事人合法權(quán)益，嚴重影響司法公信力。在十二屆全國人大四次會議上，最高人民法院提出，要向執(zhí)行難全面宣戰(zhàn)，用兩到三年時間基本解決執(zhí)行難問題。其后，各級法院采取多種方式懲治“老賴”、破解執(zhí)行難。然而，在眾多失信被執(zhí)行人中，一類特殊的被執(zhí)行對象成為破解執(zhí)行難的“硬骨頭”，那就是個別基層政府部門。個別基層政府部門成為失信被執(zhí)行人有何成因？如何解決？《法制日報》視點版從今日起推出“聚焦涉基層政府部門執(zhí)行難”系列報道，敬請關(guān)注。

想起14年前的那起欠債案，河南省固始縣沙河鋪鄉(xiāng)政府鄉(xiāng)長劉成友有喜有憂。50萬元的欠款對于鄉(xiāng)政府來說并不是一個小數(shù)目，喜的是，懸在頭上的此案終于了結(jié)。憂的是，欠款雖然還上了，但為了維持鄉(xiāng)政府經(jīng)費的正常運轉(zhuǎn)，還得節(jié)源開流想辦法。

沙河鋪鄉(xiāng)作為被執(zhí)行人的案件，是在固始縣人民法院執(zhí)行局主持下以執(zhí)行和解方式結(jié)案的。

“‘老債空懸’現(xiàn)象考驗著鄉(xiāng)級政府的誠信，如果鄉(xiāng)政府不躲避執(zhí)行，積極償還債務，還是能得到申請執(zhí)行人理解的，執(zhí)行和解的可能性較大。如果鄉(xiāng)政府不認陳年老賬，推諉扯皮，法院會依法頂住壓力，將其列為失信被執(zhí)行人。”固始縣法院執(zhí)行局負責人葉雙慶向《法制日報》記者介紹說。

鄉(xiāng)政府還款承諾拖十幾年

2003年年初，沙河鋪鄉(xiāng)政府因安置拆遷戶，經(jīng)協(xié)商，將某房地產(chǎn)開發(fā)公司簽名下的一宗土地以63萬元的價格回收，并承諾款項在2007年前全部還清。

“如果與其他單位打交道，我們在付款方式上是不會輕易讓步的，但與鄉(xiāng)政府打交道，我們不擔心，畢竟是一級政府嘛。”在某房地產(chǎn)開發(fā)公司負責人高國富看來，政府的誠信度高，不會不講誠信。

但他沒想到，鄉(xiāng)政府承諾的還款期限到了，卻沒有錢支付。讓他心里有一絲安慰的是，每次去鄉(xiāng)政府催要，鄉(xiāng)領(lǐng)導都熱情接待，并在其要求下，繼續(xù)簽字認可還款協(xié)議書，但因鄉(xiāng)財政困難，截至2014年年底，鄉(xiāng)政府陸陸續(xù)續(xù)支付了13萬元，尚余50萬元未予支付。

在高國富代表公司催要欠款期間，沙河鋪鄉(xiāng)政府領(lǐng)導也調(diào)換了幾任，其公司資金也遭遇困難。為討要剩余的50萬元欠款，該公司將鄉(xiāng)政府訴至法院。2015年11月，固始縣法院依法作出一審判決，沙河鋪鄉(xiāng)政府對余款50萬元承擔清償責任。法院判決下達后，鄉(xiāng)政府未提出上訴。

判決生效后，沙河鋪鄉(xiāng)政府未按照判決書確定的法律義務及時清償債務。

涉案雙方達成執(zhí)行和解

2016年8月，某房地產(chǎn)開發(fā)公司向固始縣法院申請強制執(zhí)行。執(zhí)行局干警依法向沙河鋪鄉(xiāng)政府送達了執(zhí)行通知書、報告財產(chǎn)令。

“鄉(xiāng)政府并沒有推脫還款責任，并依照法律規(guī)定出具了鄉(xiāng)政府財產(chǎn)情況報告。鄉(xiāng)政府財政賬戶上也確實沒有可劃撥的經(jīng)費。”承辦此案的執(zhí)行一庭副庭長金輝向《法制日報》記者介紹說，鄉(xiāng)領(lǐng)導反復向其解釋說，鄉(xiāng)里的資金基本上靠上級財政劃撥，實在是無力統(tǒng)籌安排償還該筆資金，在積極向上級匯報的同時，利用現(xiàn)有財力進行償還。

“鄉(xiāng)里主要領(lǐng)導也認識到，這樣拖下去不是辦法，應盡快了結(jié)此案。”金輝說，鄉(xiāng)黨委、政府通過召開專題會議研究，決定以鄉(xiāng)政府街道門面土地使用權(quán)和部分現(xiàn)金的方式履行法院生效判決，并將會議決定的紅頭文件報送固始縣法院，請求法院幫助協(xié)調(diào)解決。

固始縣法院執(zhí)行局與某房地產(chǎn)開發(fā)公司溝通后，該公司堅持表示，只接受現(xiàn)金履行方式。此次和解沒有成功。

在“兩到三年基本解決執(zhí)行難”的活動中，固始縣委、縣政府要求對涉及鄉(xiāng)級政府和行政機關(guān)的案件進行摸底排查，盡快予以解決，努力挽回在社會上的不良影響。

金輝再次與沙河鋪鄉(xiāng)鄉(xiāng)長劉成友進行溝通后，組織雙方在法院進行調(diào)解。在鄉(xiāng)政府當場履行了部分執(zhí)行款項后，雙方達成執(zhí)行和解協(xié)議。這起長達14年的糾紛終于落下帷幕。

鄉(xiāng)級政府欠債并非個案

記者在采訪中了解到，進入法院執(zhí)行程序的被執(zhí)行人，鄉(xiāng)級政府并非個案。

“這類案件形成的債務不是近年的，也不是新產(chǎn)生的，都是些陳年舊賬，有的債務長達十幾年，近的債務也有5年以上。”一位不愿具名的執(zhí)行干警說，在當時社會環(huán)境下，鄉(xiāng)級政府的法治觀念還不強，有的盲目上項目、建企業(yè)、搞擔保，往往是前一任鄉(xiāng)領(lǐng)導調(diào)整之后，繼任者考慮得過多的是發(fā)展問題，對前任欠下的債務能拖就拖，致使形成長期債務，“老債空懸”矛盾日積月累。

“鄉(xiāng)里要發(fā)展，要辦好民生事宜，僅鄉(xiāng)里的財力是不夠的，舉債發(fā)展是一個趨勢。”一位鄉(xiāng)干部則坦言，鄉(xiāng)里的債務涉及到辦學養(yǎng)老基礎建設、環(huán)保綠化、村村通公路、市場開發(fā)、道路維修和土地賠償款等方面，但欠款的數(shù)額并不大，一般不會突破100萬元。

這位鄉(xiāng)干部坦承，因鄉(xiāng)里的欠款對象多與當?shù)厝罕娪嘘P(guān)，有的是具體干活的當?shù)剞r(nóng)民，一旦欠款，他們不找工頭，而是到鄉(xiāng)政府信訪，既干擾了政府的正常工作，也在群眾中造成不良影響。

“鄉(xiāng)級政府財力不強，稅源也少，大部分經(jīng)費靠縣財政保底，再加上鄉(xiāng)財縣管等制度的實施，鄉(xiāng)財政可支配的資金較少，還債就更難。法院在依法強制執(zhí)行中，查封鄉(xiāng)級財政賬戶意義不大，既需要增強鄉(xiāng)級政府主要領(lǐng)導的法治意識，更需要提高鄉(xiāng)級政府化解債務包袱的能力。”固始縣法院院長鄭鎮(zhèn)林認為。

欠債不還影響執(zhí)政形象

“涉鄉(xiāng)級政府案件不能依法執(zhí)結(jié)，不僅損害當事人的利益，損害了法律的權(quán)威，而且破壞了黨的形象，損害了政府的信用，使社會矛盾日益激化、法治環(huán)境逐漸劣化。”中國政法大學教授李建偉認為，欠債不還，既影響基層政府執(zhí)政形象，也影響與群眾的關(guān)系，久而久之，使人民群眾對政府信賴度大大降低。在強力解決執(zhí)行難的大背景下，鄉(xiāng)級政府主要領(lǐng)導把精力主要集中到“找錢還債”上，難以把更多精力用于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟和解決民生中的一些實際問題上，在很大程度上削弱了鄉(xiāng)級政府執(zhí)政力量。

李建偉建議，鄉(xiāng)級政府的欠債問題應引起高度關(guān)注和重視，亟待盡快出臺切實可行的措施加以化解。一方面，要對鄉(xiāng)級政府形成的債務進行分類，根據(jù)具體情況提出不同的化解方案，通過財稅體制改革力度，由中央、省、市、縣四級財政進行化解。另一方面，通過鄉(xiāng)級政府權(quán)力清單的制定，堅持一切從鄉(xiāng)級經(jīng)濟能力出發(fā)，防止鄉(xiāng)級政府再盲目增加投資建設項目，從根本上防止出現(xiàn)新的債務。

據(jù)鄭鎮(zhèn)林介紹，由縣委政法委牽頭，把執(zhí)行工作納入對鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治目標責任考核，實行一票否決，實踐證明，收效較好。下一步，應將經(jīng)法院判決尚未履行還款義務的鄉(xiāng)級政府納入范圍，每年實行還債考核，對于欠款少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，責令還清；對于條件差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并且欠款又多，要主動與申請執(zhí)行人溝通協(xié)調(diào)，列出雙方均認可的償還計劃，恢復政府在債權(quán)人和群眾中的誠信。

“在司法實踐中，確實有一些鄉(xiāng)級政府領(lǐng)導不配合法院執(zhí)行工作。對在社會上造成惡劣影響的鄉(xiāng)級政府，除依法將其列入失信被執(zhí)行人名單外，應追究其法定代表人的責任。”李建偉建議，對涉及鄉(xiāng)級以上政府的案件，應一律提級或異地執(zhí)行，既能有效克服和防止地方保護主義，又能消除申請執(zhí)行人的“合理懷疑”，實現(xiàn)執(zhí)行工作的公平正義。