當前,我國農業發展環境發生重大變化,農業的主要矛盾由總量不足轉變為結構性矛盾,突出表現為階段性供過于求和供給不足并存,矛盾的主要方面在供給側。推進農業供給側結構性改革,是當前和今后一個時期“三農”工作的主線。剛剛發布的2017年中央一號文件,對深入推進農業供給側結構性改革做了全面部署。必須準確把握推進農業供給側結構性改革的內涵要義、主攻方向和根本途徑,加強科技創新引領,加快結構調整步伐,加大農村改革力度,加快實現農業向提質增效、可持續發展轉變,開創農業現代化建設新局面。

堅持新發展理念,轉變農業農村發展思路

長期以來,農產品供給總量不足是我國農業發展的主要矛盾,增加產量是農業政策的重心所在。經過多年不懈努力,糧食連年高位增產,農業綜合生產能力不斷登上新臺階,國家糧食安全和重要農產品供給得到有效保障。隨著城鄉居民消費結構加快升級,人們不僅要求吃得飽,而且要求吃得好、吃得營養健康。從農業供給體系看,市場需求旺盛、適銷對路的高品質農產品,國內生產供給不足,或者供應成本高,許多國內需求漂洋過了海,中高端農產品進口顯著增加;而一些大路貨品種,雖然國內生產供應充足,但賣不上價,甚至積壓滯銷。農業發展的最終目的是滿足人民群眾對農業日益增長的多樣化個性化高級化需求。順應國內食品消費結構升級趨勢,迫切需要把增加綠色優質農產品和農業生態服務供給放在更加突出的位置,壓減低端供給,增加中高端供給,促進農產品供給品種和質量更加契合消費需要,使農業供需關系在更高水平上實現新的平衡。

農業是高度依賴自然資源的產業。過去,為解決農產品總量不足的矛盾,我們拼資源拼環境,化肥農藥等猛往里投,邊際產能過度開發,水、土壤等都存在不同程度的污染,農業資源環境的弦一直繃得很緊,農產品質量安全狀況令人擔憂。在資源環境約束不斷加大背景下,迫切需要推行農業綠色生產方式,把該退的堅決退下來,把超載的果斷減下來,把該治理的切實治理到位,加快形成資源利用高效、生態系統穩定、產地環境良好、產品質量安全的農業發展新格局。

人多地少、一家一戶小規模經營是我國的基本國情農情。我國勞動密集型小規模農業曾長期具有成本低的比較優勢。近年來,我國農業生產成本持續攀升,農業低成本優勢明顯削弱,國內外主要農產品價格全面“倒掛”,農產品進口急劇增加,出現部分農產品“洋貨入市、國貨入庫”現象,農業基礎競爭力不足的問題愈加凸顯。在農業面對的國際競爭日趨激烈的背景下,必須從農業供給側發力,促進農業節本增效,鞏固我國農業傳統比較優勢,培育形成新的競爭優勢,促進農業對外貿易增長與國內農業競爭力提升相統一。

小康不小康,關鍵看老鄉。農民的錢袋子鼓起來沒有,是檢驗農村工作實效的一個重要尺度。當前,農產品價格水平上漲乏力,外出農民工凈增數量和工資水平出現增速“雙降”的趨勢,支撐農民增收的傳統動能逐漸衰減。在國內外農產品市場供求和價格形勢發生較大變化的背景下,靠不斷提高收儲價格增加農民收入已難以為繼。勞動年齡人口數量逐年減少、勞動力供求格局變化以后,吸納農村勞動力轉移就業傳統方式的可用空間已顯著收窄。大力推進農民奔小康,必須千方百計拓展增收新渠道、挖掘增收新潛力、培育增收新動能。

綜上所述,我國農業農村發展的外部環境和內在動因發生了深刻變化,農業農村發展已進入“結構升級、方式轉變、動力轉換”的緊要“關口”。推進農業供給側結構性改革,是破解農產品供需結構性矛盾的迫切需要,是緩解農業資源環境壓力的迫切需要,是提升農業質量效益和競爭力的迫切需要,是促進農民收入持續增長的迫切需要。農業供給側結構性改革是塑造中國農業未來的關鍵之舉。必須堅持問題導向,調整工作重心,創新發展思路,在確保國家糧食安全的基礎上,緊緊圍繞市場需求變化,以增加農民收入、保障有效供給為主要目標,以提高農業供給質量為主攻方向,以體制改革和機制創新為根本途徑,加快實現農業農村發展由過度依賴資源消耗、主要滿足“量”的需求,向追求綠色生態可持續、更加注重滿足“質”的需求歷史性轉變。

堅持質量興農,提高農業綜合效益和競爭力

提升我國綜合效益和競爭力,必須突出優質、安全、綠色導向,調好調順調優農業農村結構,增強農業可持續發展能力。

順應市場需求變化,優化產品產業結構。要增加適銷對路農產品供給,繼續壓減供過于求矛盾突出的“大路貨”品種。按照穩糧、優經、擴飼的思路,統籌調整糧經飼三元種植結構,推進種養加協調發展。狠抓農產品標準化生產、品牌創建、質量安全監管。加強產地環境保護和源頭治理,建立健全從田頭到餐桌的全產業鏈監管體系,保障人民群眾舌尖上的安全。

立足比較優勢,優化區域布局結構。要重點依托“三區”,即稻谷、小麥、玉米糧食生產功能區,大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡膠等重要農產品生產保護區,以及特色農產品優勢區建設,引導農產品生產加工向主產區、優勢區轉移集聚,制定規劃、落實政策、強化支持,切實把區域資源優勢轉變為產品優勢、產業優勢和競爭優勢,讓區域特征更加凸顯、區域品牌更加響亮。

積極發展適度規模經營,優化經營結構。發展規模經營,不能只局限于發展土地的規模經營,規模化的服務也是規模經營的重要方面。要堅持以農戶家庭經營為基礎,大力培育新型農業經營主體和服務主體,通過經營權流轉、股份合作、代耕代種、土地托管等多種方式,加快發展土地流轉型、服務帶動型等多種形式規模經營。發揮好多種形式農業適度規模經營的引領作用,既要避免土地撂荒和經營規模過于碎小,又要防止土地過度集中,人為“壘大戶”。要把發展規模經營同脫貧攻堅和帶動一般農戶增收結合起來,與推進新型城鎮化相適應,使強農惠農政策照顧到大多數普通農戶。

壯大新產業新業態,提升農業產業鏈價值鏈。近年來,農村電商、休閑農業和鄉村旅游等農村新產業新業態迅猛發展,為農業增效、農民增收、農村繁榮發展注入前所未有的新動能。要著眼于做強一產、做優二產、做活三產,推進一二三產業融合發展,讓農民深度參與社會分工分業,更多分享農業全產業鏈增值收益。要加快發展現代食品工業,發展產地初加工、精深加工,提高農產品加工轉化率和附加值,多渠道拓展農產品消費需求,切實做好“農頭工尾、糧頭食尾”這篇大文章。要深度挖掘農業的多種功能,大力發展鄉村旅游休閑產業,培育宜居宜業特色村鎮,使其成為帶動農民增收致富的新亮點,成為城鎮居民休憩的新去處,成為傳承農耕文明的新載體。

推行綠色生產方式,促進農業資源永續利用。推行農業標準化清潔生產,深入推進化肥農藥零增長行動,把過量施用的農藥化肥減下來,多搞綠色種植、生態循環種養、休耕輪作。加大退耕還林還湖還草力度,把超過生態承載能力的邊際產能退下來。農業節水潛力巨大,要把農業節水作為一件方向性、戰略性的大事來抓,大力普及噴灌、滴灌等高效節水技術,提升用水效率。要實行最嚴格的耕地保護制度,嚴守耕地紅線,堅決防止耕地占補平衡中出現占多補少、占優補劣、占水田補旱田現象。對山水林田湖實施更嚴格的保護,加快生態脆弱區、地下水漏斗區、土壤重金屬污染區治理,打好農業面源污染治理攻堅戰。

強化科技創新驅動,引領現代農業加快發展。科技創新是農業供給結構調整的重要引擎。必須加強農業科技研發,強化農業科技推廣,走以科技為支撐的內涵式現代農業發展道路。要適應農業轉方式、調結構新要求,調整農業科技創新方向和重點,加快提升現代種業、推進主要農作物生產全程機械化、農業智能化。要創新公益性農技推廣服務方式,支持農技推廣人員與家庭農場、合作社、龍頭企業開展技術合作,支持各類社會力量廣泛參與農業科技推廣。加快落實科技成果轉化收益、科技人員兼職取酬等制度規定。提升農業科技園區建設水平,打造現代農業創新高地。

堅持不懈推進體制機制創新,激活農業農村內生發展動力

推進農業供給側結構性改革,關鍵在改革、重點在改革、成敗在改革。按照中央的統一部署,當前要重點抓好糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度改革,完善農業補貼制度,深化農村集體產權制度改革,建立農業農村發展用地保障機制,改革財政支農投入使用機制,加快農村金融創新,健全農村勞動力轉移就業和農村創業創新體制,以及深化供銷合作社綜合改革,穩步推進國有林區和國有林場改革,深化農墾改革等。推進體制機制創新,必須激活市場、激活要素、激活主體。

激活市場,關鍵是要讓價格機制真正引導農業資源配置。要按照市場定價、價補分離的原則,堅定推進玉米收儲制度改革,健全生產者補貼制度,鼓勵多元市場主體入市收購,防止出現賣糧難。按照“分品種施策、漸進式推進”的思路,堅持并完善稻谷、小麥最低收購價政策,盡量減少對市場供求關系的過度干預。要協同發揮好政府和市場“兩只手”的作用,堅持把農業農村作為財政支出的優先保障領域。財政再困難,也要優先保障農業支出,開支再壓縮,也不能減少“三農”投入。要創新財政支農投入方式,做好整合和撬動這兩篇大文章,提升資金使用效率。完善農業補貼制度,提高農業補貼政策的指向性和精準性,擴大“綠箱”支持政策實施規模和范圍,重點補主產區、適度規模經營、農民收入、綠色生態。

激活要素,關鍵是賦予農民更加充分的財產權利。要從實際出發,守住底線、分類實施、穩妥有序推進農村集體產權制度改革,增加農民的財產性收入。落實農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”辦法。加快推進農村承包地確權登記頒證。統籌協調推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。全面加快“房地一體”的農村宅基地和集體建設用地確權登記頒證工作。允許村莊整治、宅基地整理等節約的建設用地,重點支持鄉村休閑旅游養老等產業和農村一二三產業融合發展。認真總結農村宅基地制度改革試點經驗,在充分保障農戶宅基地用益物權、防止外部資本侵占控制的前提下,落實宅基地集體所有權,維護農戶依法取得的宅基地占有和使用權,探索農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地。

農村金融服務仍然是我國金融體系中薄弱的環節。融資難融資貴是農業農村發展的一大痛處。農村金融不同于城市金融。農村金融機構面對的是分散的農戶和大量的農村中小企業,農村信貸市場信息不對稱現象相對于城市工商貸款而言更為突出。激活要素,必須加快農村金融創新,發展新型農村金融機構,豐富農村金融服務主體,探索擴大農村有效抵押物范圍,健全適合農業特點和農民需要的農村金融組織體系。要強化激勵約束機制,確保“三農”貸款投放持續增長。推進農業保險擴面、增品、提標,開發滿足新型農業經營主體需求的保險產品,采取以獎代補方式支持地方開展特色農產品保險。

激活主體,關鍵是培植農村人力資源。推進農業供給側結構性改革不能“見物不見人”。人力資本的提高對農業農村發展的貢獻,遠比物質資本、勞動力數量的增加更為重要。要加快培育適應現代農業發展需要的新農民,優化農業從業者結構,防止農業后繼乏人。近年來,以外出務工經商人員、大中專畢業生和企業主等為主體的返鄉創業潮悄然興起。農村返鄉創業實質上是資金、技術、人才等先進生產要素從城市向農村的回流,有利于解決新形勢下誰來發展現代農業、誰來建設社會主義新農村的問題,是新形勢下以工促農、以城帶鄉的有效形式。應因勢利導,強化政策統籌整合,加大政策支持力度,“輸出打工者、引回創業者、帶動就業者”,通過“筑巢引鳳”,實施“回家工程”,發展“歸雁經濟”,營造濃厚的返鄉創業氛圍,像當年支持鄉鎮企業發展一樣,大力支持進城農民工返鄉創業,鼓勵各類人才回鄉下鄉創業創新,使其成為推進農業供給側結構性改革的有生力量,為農業農村發展注入持久的新動能。

(作者為中央財經領導小組辦公室副主任、中央農村工作領導小組辦公室副主任)