● “營養餐計劃”的配套場所與配套設施不完備

調研中發現，部分連片特困地區存在營養餐加工場所和學生用餐場地受限、食堂設施不完備的情況。一是部分地區尚未建成食堂以提供營養餐加工場所及學生用餐場地。如中南某縣有學校沒有專門場所做飯，只能將教室改造成做飯場所；該地區另一縣食堂空間不足以容納學生就餐，有校長提到：“中午免費的營養餐，學生分三批吃，食堂不夠用，學校決定不了。”二是食堂未配置用餐桌椅板凳。我們在西南某縣的調研發現，由于新建食堂未配備桌椅板凳，學生就餐只能回到教室，或者蹲在食堂外面就餐。三是學校無統一的用餐碗筷和清洗消毒設備等，用餐衛生難以得到保證。

● 部分地區的餐品單一，易導致浪費

某些學校營養餐食品過于單一，與學生的飲食習慣不符，長時間吃一種食品會產生“飲食疲勞”，易造成浪費。例如，西南某縣學生早餐習慣吃米線，但營養餐實行的是“牛奶+面包”的固定搭配方式，學生沒有吃面包和牛奶的習慣；西北某縣營養餐(課間餐)種類很單一，只有定制奶(前幾年還有蛋黃派和水果)，學生吃多了就不愛吃了。

● 鄉村小規模學校實施“營養餐計劃”存在諸多問題

小規模學校因受場地、人員和經費條件等限制，不具備統一供餐條件，采用了較為靈活的供餐方式，在具體實施過程中存在一些問題。

第一，存在直接把補助發放給學生的現象，違反了政策規定。西南某小學把補助發給老師，再由老師發給學生，學生直接從家里帶飯到學校熱一下。

第二，有些學校表示與農戶達成供餐協議，但并未真正組織學生到村民家里用餐。

第三，營養餐采用配送方式，受運輸距離所限，餐品質量受影響。西北某小學教師在訪談中對調研人員說：“(營養餐)是從中心校送來的，但送到我們學校就糊了，不能吃。”

吃出真正的營養，好政策需要配套落實

“營養餐計劃”是一項重大民生工程，為了把這項工程落實好，各級政府應統籌安排，在資金配套、硬件設施、配餐方式、食品安全以及監督管理等多個方面進行完善。

● 并非所有貧困地區學生均貧困，并非所有富裕地區學生經濟條件均好——“營養餐計劃”應擴大覆蓋面，增強針對性

2016年9月，教育部、發改委和財政部三部委發布了《關于進一步擴大學生營養改善計劃地方試點范圍實現國家扶貧開發重點縣全覆蓋的意見》，提出要啟動擴大地方試點工作，2017年實現營養改善計劃國家扶貧開發重點縣全覆蓋。這種按照地區的貧困程度來確定補助范圍的做法體現了操作的方便性，但是，貧困地區和貧困學生沒有完全的對應關系，換言之，并非所有貧困地區的學生均是貧困學生，也并非所有富裕地區的學生均是經濟條件好的學生。我們的調查發現，貧困地區也存在一部分家庭富裕的學生。這部分學生的餐飲標準已經遠超“營養餐計劃”的補助標準，普遍不愿意在學校用餐，而學校卻是按照人頭準備營養餐，這樣極易造成浪費。同時，有部分非貧困地區的學生家庭非常貧困，非常需要免費營養餐來加強營養，但卻因所處的地區而無法享受。因此，為了使“營養餐計劃”能夠真正用于需要的學生身上，應盡快制定依據學生貧困程度的補助辦法，把全國所有義務教育貧困學生納入該計劃，增強政策的針對性，提升資金的使用效率，避免資金浪費。

● “營養餐計劃”需專項資金配套

第一，專項配套“營養餐計劃”產生的水、電、煤、氣等費用。《專項資金管理辦法》中規定，學校食堂(伙房)的水、電、煤、氣等日常運行經費納入學校公用經費開支。這項規定雖然明確了營養餐工程產生的水、電、煤、氣等日常費用的來源，卻沒有考慮學校公用經費的承受能力。對于大部分農村學校特別是農村小規模學校而言，學校公用經費維持學校正常運轉已捉襟見肘，根本無法拿出錢來保障“營養餐計劃”的相關配套支出，從而導致部分學校截取營養餐的現象。

第二，專項配套“營養餐計劃”所需的服務人員經費。對于營養餐工程運轉所需的廚師、配餐員、采購員、廚具清洗員、配送人員等服務性人員的薪酬，國家應當統籌地方政府進行專項資金配套。

● 督促地方政府進行配套硬件設施建設

配套硬件設施(包括食堂、加工間、食材儲存室、餐具及留樣設備等)對于“營養餐計劃”的順利實施至關重要。只有配套硬件設施建設跟上，營養餐的制作、儲存、留樣和享用等環節才能順利進行，學生才能吃上可口放心的營養餐。配套硬件設施建設經費應由各級政府統籌，可根據地方經濟發展水平確定中央和地方財政按比例分擔。

● 采用靈活的配餐方式，在保證營養的前提下兼顧學生的飲食習慣，盡量做到多樣化

營養餐不僅應“營養”，還應“可口”。在營養餐的搭配上，既要考慮營養方面的均衡，葷素進行合理搭配，又要考慮不同地區的飲食文化，讓學生愿意吃。對于小規模學校，可以由中心校安排統一配餐，采取“一校開火，多校享用”的模式，制作不同菜譜，保證菜品及時更新。

● 規范食品安全管理，避免安全隱患

嚴格執行《農村義務教育學生營養改善計劃食品安全保障管理暫行辦法》，重點加強以下三個方面的管理：規范食品加工操作程序，在管理上保證各個操作環節無縫對接；設置一套嚴格的食品安全監督程序，保證監管無死角；建立完善的食品安全責任制度，食品安全責任落實到人，并且所有環節能夠實現反追查。

樣本來源

調研樣本包括云南省(硯山縣)、山東省(即墨縣)、重慶市(酉陽縣)、貴州省(織金縣)、浙江省(玉環縣)、廣西壯族自治區(博白縣、靈山縣)、廣東省(東莞市樟木頭鎮、企石鎮、常平鎮)、江西省(蘆溪縣、鄱陽縣)、湖南省(溆浦縣、耒陽縣)、湖北省(大悟縣)、甘肅省(高臺縣)、四川省(南江縣)、河南省(固始縣、鹿邑縣)、寧夏回族自治區(西吉縣)等14個省(自治區、直轄市)。其中，湖南溆浦縣、湖北大悟縣、四川南江縣、河南固始縣、寧夏西吉縣、云南硯山縣、重慶酉陽縣、貴州織金縣等8個縣為連片特困地區；云南硯山縣、重慶酉陽縣、貴州織金縣、江西鄱陽縣、湖北大悟縣、四川南江縣、河南固始縣、寧夏西吉縣等8個縣為國家級貧困縣。

（劉善槐 鄔志輝 均系中國農村教育發展研究院教授）