完善“三權分置”，無論是實踐探索還是理論創新，都應當奔著一個方向去：促進土地資源合理利用，發展多種形式適度規模經營，推動現代農業發展。

正確處理農民和土地的關系，過去是、現在依然是農村改革的主線。近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，正是為了回應中國農村和農業發展的現實變遷。

實行家庭聯產承包責任制30多年來，農村土地集體所有權與農戶承包經營權的“兩權分設”，賦予農民長期而有保障的土地承包經營權，調動了農民積極性，也為我國農業的長足進步提供了制度保障。隨著工業化、城鎮化的深入推進，大量農民轉向非農產業，農村土地流轉現象日益普遍，農業經營方式發生深刻變化。截至2015年底，全國家庭承包經營耕地中已有33.3%發生了流轉，2.3億承包戶中有6600萬戶或多或少流轉了土地。現在，這個趨勢還在繼續，那么問題來了：擁有土地承包經營權的人不再種地，種地的人又沒有相應權利，應該用什么樣的制度安排來規范和調節這一客觀現象？

在“兩權分設”的基礎上，把土地承包經營權進一步分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權“三權分置”，就是一種適應生產力發展、適應當前現實的制度安排。需要注意的是，農村土地流轉現象早已出現，承包權與經營權分離的實踐極為豐富。在政策層面需要厘清的，是進一步完善“三權分置”的具體辦法，把農民集體的所有權、農戶的承包權、經營者的經營權界定清楚，真正做到承包戶能放心流轉土地、經營者能放心投資土地。

農村土地的“三權分置”，受到兩個現實因素的推動，一個是城鎮化，一個是農業現代化。從歷史進程看，城鎮化的推力更大一些，許多地方尚未實現農業現代化，農村就已經空心化了。然而，人的流動需要各個方面的社會體系作支撐，當前戶籍、教育、醫療等方面的路障正在打開，但基礎不夠穩固，因此農村土地權益的調整，在很長的一個歷史時期內還需要為農民留下退路。穩定現有土地承包關系并保持長久不變，允許農民進城落戶不必退承包地，是正確而理性的選擇。

從更長遠的未來看，農業現代化將是推動農村土地權益調整最重要的力量。在“三權分置”問題上，有一點必須十分清醒：土地流轉不是目的，農業和農村的現代化才是。這個過程很難一蹴而就。引導土地經營權合理流轉、推進土地適度規模經營，是完善“三權分置”辦法的一個重要出發點，因為現實中有不少通過流轉農民土地發展現代農業的經營者抱怨，簽訂的流轉合同期限很短，而農業基礎設施投資回報期較長，不敢作長期投入；需要的資金量大，而經營的土地不能用于抵押融資。然而，仍有必要把當前土地交易制度成本的問題，放到農業現代化的整個歷史過程中來考量。方向對了，慢一點問題不至于太大；過于心急的話，恐怕就有走偏的風險。

處理農民集體和承包戶關于承包土地、承包農戶和經營主體在土地流轉中的權利邊界及相互權利關系，復雜而敏感，還有很長的路要走。無論是實踐探索還是理論創新，都應當奔著一個方向去：促進土地資源合理利用，發展多種形式適度規模經營，推動現代農業發展。

（作者為國務院發展研究中心農村部部長、研究員）