既然產(chǎn)業(yè)政策既有成功的案例，也有失敗的案例，就應(yīng)該總結(jié)和反思一下：什么時(shí)候產(chǎn)業(yè)政策會(huì)成功，什么時(shí)候會(huì)失敗？

近日，兩位頂尖經(jīng)濟(jì)學(xué)者林毅夫和張維迎圍繞我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策爆發(fā)了激烈爭(zhēng)論。8月25日，張維迎在亞布力中國(guó)企業(yè)家論壇2016年夏季峰會(huì)上發(fā)表演講，主張廢除一切形式的產(chǎn)業(yè)政策。9月13日，林毅夫教授發(fā)表文章，觀點(diǎn)鮮明地針?shù)h相對(duì)。中秋期間，張維迎又對(duì)此作出了回應(yīng)。隨后，針對(duì)張的批評(píng)，林毅夫進(jìn)行了逐條反駁。“林張之爭(zhēng)”進(jìn)入第二回合。

林毅夫和張維迎在爭(zhēng)什么？

21年前，兩位經(jīng)濟(jì)學(xué)家林毅夫和張維迎就國(guó)企改革的方向問(wèn)題發(fā)生了激烈爭(zhēng)論，被經(jīng)濟(jì)學(xué)界稱為北大“交火”事件。張維迎認(rèn)為，企業(yè)的剩余索取權(quán)和控制權(quán)必須匹配，因此掌握國(guó)企實(shí)際控制權(quán)的管理層應(yīng)該獲得國(guó)企產(chǎn)權(quán)，國(guó)企改革的方向就是民營(yíng)化。而林毅夫認(rèn)為，國(guó)企的主要問(wèn)題是承擔(dān)了太多的社會(huì)負(fù)擔(dān)和政策負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致國(guó)企缺乏活力，因此國(guó)企改革的方向是營(yíng)造一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)環(huán)境。在1995年那場(chǎng)爭(zhēng)論之后的國(guó)企改革政策，實(shí)際上是先改善國(guó)企的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，然后再“抓大放小”。從政策實(shí)踐來(lái)看，兩人的觀點(diǎn)各有千秋。

21年后，兩位再次發(fā)生“交火”事件，而且主角仍然是林毅夫和張維迎。張維迎認(rèn)為，由于人類的認(rèn)知局限和激勵(lì)機(jī)制的扭曲，技術(shù)和新產(chǎn)業(yè)是不可預(yù)見(jiàn)的，因此產(chǎn)業(yè)政策注定是失敗的。張維迎甚至主張“廢除任何形式的產(chǎn)業(yè)政策，政府不應(yīng)該給任何企業(yè)、任何行業(yè)任何特殊的政策”。這直接就給產(chǎn)業(yè)政策“判了死刑”。而后，林毅夫則撰文稱，不管是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，產(chǎn)業(yè)政策都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要條件。主要理由有兩條：第一，任何國(guó)家的資源都是稀缺的，政府必須優(yōu)先扶持某些對(duì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展具有最大貢獻(xiàn)的產(chǎn)業(yè)；第二，企業(yè)家需要政府幫助來(lái)克服外部性和協(xié)調(diào)問(wèn)題。

如果說(shuō)21年前的爭(zhēng)論涉及國(guó)企改革的方向問(wèn)題，那么21年后的這次爭(zhēng)論則涉及中國(guó)的創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步問(wèn)題，從而影響到中國(guó)能否跳出“中等收入陷阱”。因此，我們不能把這些爭(zhēng)論僅僅看做是學(xué)術(shù)爭(zhēng)論，它們關(guān)涉中國(guó)的政策導(dǎo)向和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。那么，如何看待林毅夫和張維迎的這次爭(zhēng)論呢？產(chǎn)業(yè)政策究竟有沒(méi)有用？

有沒(méi)有用是偽問(wèn)題，“什么時(shí)候用”才是真問(wèn)題

首先，我認(rèn)為“產(chǎn)業(yè)政策有沒(méi)有用”是一個(gè)偽問(wèn)題。幾乎所有發(fā)展中國(guó)家或經(jīng)濟(jì)體在追趕過(guò)程中都制定了各種產(chǎn)業(yè)政策，政府采取補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠和融資等手段重點(diǎn)扶持某些產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展。例如，日本在上個(gè)世紀(jì)50年代之后對(duì)汽車和家電產(chǎn)業(yè)的扶持，韓國(guó)70年代之后對(duì)造船、鋼鐵、電子產(chǎn)業(yè)的扶持，臺(tái)灣地區(qū)在60年代之后對(duì)紡織、石油和橡膠產(chǎn)業(yè)的扶持，都是耳熟能詳?shù)陌咐慕Y(jié)果上看，既有成功的產(chǎn)業(yè)政策（如日本的汽車產(chǎn)業(yè)政策），也有失敗的產(chǎn)業(yè)政策（如日本的家電產(chǎn)業(yè)政策）。而且成功和失敗的案例很難從數(shù)量上直接進(jìn)行比較，因?yàn)橐豁?xiàng)非常成功的案例可以抵消很多失敗的案例，但反過(guò)來(lái)說(shuō)也成立。因此，不管是贊成產(chǎn)業(yè)政策的一方（以林毅夫?yàn)榇恚€是反對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的一方（以張維迎為代表），都可以找到支持自己極端觀點(diǎn)的證據(jù)。這樣的爭(zhēng)論顯然不可能有定論，也就爭(zhēng)不出一個(gè)輸贏結(jié)果。因此，在這個(gè)意義上，我認(rèn)為這樣的爭(zhēng)論其實(shí)是在浪費(fèi)口水去討論一個(gè)偽問(wèn)題。

那么真問(wèn)題是什么呢？既然產(chǎn)業(yè)政策既有成功的案例，也有失敗的案例，就應(yīng)該總結(jié)和反思一下：什么時(shí)候產(chǎn)業(yè)政策會(huì)成功，什么時(shí)候會(huì)失敗？只有找出了產(chǎn)業(yè)政策的邊界，才能更好地使用產(chǎn)業(yè)政策，或者避免使用錯(cuò)誤的產(chǎn)業(yè)政策。籠統(tǒng)地認(rèn)為需要還是不需要產(chǎn)業(yè)政策，或者產(chǎn)業(yè)政策有用還是沒(méi)用，對(duì)于我們認(rèn)識(shí)問(wèn)題和解決問(wèn)題并無(wú)裨益。經(jīng)濟(jì)學(xué)的精髓就在于，找到最優(yōu)行為的邊界條件，而不是直接判斷某種行為是不是最優(yōu)。

新興行業(yè)慎用探索型產(chǎn)業(yè)政策

從世界各地的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)上看，成功的產(chǎn)業(yè)政策通常發(fā)生在后發(fā)國(guó)家學(xué)習(xí)和模仿發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)部門(mén)的過(guò)程之中，而失敗的產(chǎn)業(yè)政策通常發(fā)生在那些新興行業(yè)或者處于技術(shù)前沿的行業(yè)。為什么日本扶持汽車產(chǎn)業(yè)的政策比較成功，而扶持家電產(chǎn)業(yè)的政策比較失敗？從歷史和邏輯上講，像汽車、輪船這樣的傳統(tǒng)工業(yè)具有比較穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和轉(zhuǎn)移規(guī)律，甚至可以說(shuō)發(fā)達(dá)國(guó)家的今天就是發(fā)展中國(guó)家的明天。對(duì)于工業(yè)部門(mén)來(lái)說(shuō)，發(fā)展路徑比較穩(wěn)定，發(fā)展方向比較明確，但同時(shí)存在初始投資大、生產(chǎn)周期長(zhǎng)、配套環(huán)節(jié)多的共同問(wèn)題。這些問(wèn)題恰恰都可以通過(guò)一個(gè)“集中力量辦大事”的強(qiáng)有力政府來(lái)協(xié)調(diào)解決。在中央政府的產(chǎn)業(yè)政策干預(yù)下，政府可以集中有限的資本投入重點(diǎn)行業(yè)，可以通過(guò)建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施解決企業(yè)發(fā)展所需的配套條件和外部性問(wèn)題。因此，凡是模仿型產(chǎn)業(yè)政策，只要能夠解決官員的激勵(lì)問(wèn)題，通常比較容易成功。符合這類產(chǎn)業(yè)政策的正面案例，除了工業(yè)部門(mén)，還有那些享受優(yōu)惠政策的出口加工區(qū)、保稅區(qū)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)等。

相反，如果政府想在那些快速變化的新興行業(yè)或者處于技術(shù)前沿的行業(yè)推行探索型產(chǎn)業(yè)政策，就往往容易遭致失敗，不管是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家都不例外。一旦產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)律具有不確定性，技術(shù)變遷日新月異，連處于市場(chǎng)前沿的企業(yè)家都難以捕捉，都需要承擔(dān)失敗的風(fēng)險(xiǎn)，為市場(chǎng)運(yùn)行提供后勤保障的政府官員可能更無(wú)法先知先覺(jué)。以彩電行業(yè)為例，關(guān)鍵的顯示屏技術(shù)變化多端、競(jìng)爭(zhēng)激烈。日本廠商開(kāi)發(fā)等離子技術(shù)時(shí)，根本沒(méi)有預(yù)料到液晶技術(shù)后來(lái)居上，以至于貽誤了商機(jī)，錯(cuò)失了大片亞洲市場(chǎng)。

所以我的結(jié)論是，對(duì)于模仿型產(chǎn)業(yè)政策，后發(fā)國(guó)家在追趕過(guò)程中仍然需要，但是對(duì)于前景不明的探索型產(chǎn)業(yè)政策，一定要謹(jǐn)慎使用，應(yīng)該將產(chǎn)業(yè)的選擇權(quán)交給市場(chǎng)。

□聶輝華（中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授）