健全管理機(jī)構(gòu)推進(jìn)制度建設(shè)

拉魯濕地,是世界上海拔最高、國內(nèi)面積最大的城市內(nèi)陸天然濕地。當(dāng)調(diào)研組剛走進(jìn)拉魯濕地國家自然保護(hù)區(qū)的大門,就被這里清新濕潤的空氣、翠綠豐美的水草吸引。

“這里的水源從哪里保持?有多少動植物種類?濕地的循環(huán)系統(tǒng)是怎么運(yùn)轉(zhuǎn)的?你們?nèi)绾伪O(jiān)測這里的環(huán)境變化?”全國政協(xié)委員才讓詳細(xì)地詢問著工作人員。

據(jù)濕地管理局工作人員介紹,拉魯濕地接受、保持、再循環(huán)了從土壤中不斷沖刷下來的礦物質(zhì)和其他化學(xué)物質(zhì),維持了許多種類的動植物及微生物的生長。土壤等環(huán)境因子通過物質(zhì)循環(huán)、能量流動和信息傳遞構(gòu)成一個獨(dú)特的高原生態(tài)系統(tǒng),對于拉薩這個高原城市在調(diào)節(jié)氣候、補(bǔ)充氧氣、涵養(yǎng)水源、蓄水防洪、平衡地下水、吸收二氧化碳等方面起著不可替代的作用。

“能在拉薩市內(nèi)保留下這樣一片寶貴的濕地實(shí)屬不易啊!人類活動對濕地的環(huán)境影響特別大,但這里的生態(tài)環(huán)境很穩(wěn)定并且水域面積得到增大,說明他們在管護(hù)力度上還是不錯的。”環(huán)境保護(hù)部自然生態(tài)保護(hù)司自然保護(hù)區(qū)處處長房志感嘆道。他因工作原因來過西藏多次,拉魯濕地的情況對他來說并不陌生。

早在1995年,西藏自治區(qū)政府全面啟動保護(hù)工程,成立了“拉薩拉魯濕地自然保護(hù)區(qū)管理委員會”。1999年,拉魯濕地被批準(zhǔn)為“自治區(qū)級自然保護(hù)區(qū)”并成立專門的管理站,隨后在2005年7月,國務(wù)院批準(zhǔn)拉魯濕地自然保護(hù)區(qū)為“國家級濕地自然保護(hù)區(qū)”。為了做到規(guī)范的管理,拉薩市結(jié)合實(shí)際,相繼出臺了《拉薩市濕地保護(hù)管理辦法》、《拉薩市拉魯濕地自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》、《拉薩市野生魚類保護(hù)辦法》,進(jìn)一步明確對濕地保護(hù)和管理工作,為加強(qiáng)保護(hù)生態(tài)環(huán)境提供了重要的制度保障。

“我區(qū)自然保護(hù)區(qū)成立30多年來,管理體系從無到有,保護(hù)措施從簡單到逐步完善,得益于依法管理不斷加強(qiáng),持續(xù)推進(jìn)制度建設(shè),同時探索形成了‘管理局—管理分局—管理站’三級保護(hù)管理體系的設(shè)立。”西藏自治區(qū)林業(yè)廳副廳長宗噶向調(diào)研組介紹。

才讓在總結(jié)內(nèi)蒙古、西藏兩地自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理現(xiàn)狀情況時認(rèn)為,當(dāng)?shù)卣母叨戎匾曇约氨Ｗo(hù)區(qū)的政策都起到了非常重要的作用,如果沒有這幾十年來一系列的法規(guī)條例,那保護(hù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境就不會有現(xiàn)在如此好的成績。

完善法規(guī)條例協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系

在去往當(dāng)雄縣納木錯自然保護(hù)區(qū)的途中,怡然自得的牦牛橫穿馬路,沿途的藏式氈房鮮艷個性,牧民的生活與天地自然合為一體。這也引起了一個新的話題——保護(hù)與開發(fā)。

由于自然保護(hù)區(qū)面積范圍很大,不可避免的與當(dāng)?shù)厝罕娚a(chǎn)生活發(fā)展空間遇到重疊。如何做好功能區(qū)的優(yōu)化調(diào)整,處理好“保護(hù)與發(fā)展”的矛盾,成為了各地保護(hù)區(qū)同樣面臨的難題。

例如,在地處西南邊陲的西藏自治區(qū),部分自然保護(hù)區(qū)將一些縣城和邊境口岸等重要經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃入保護(hù)區(qū)范圍內(nèi),面臨著無法實(shí)施科學(xué)有效地規(guī)范管理等問題。在雅魯藏布江中游河谷黑頸鶴國家級自然保護(hù)區(qū)內(nèi),林周縣縣城整體及周邊大面積農(nóng)田被劃入保護(hù)區(qū),群眾的生產(chǎn)生活和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)受到極大限制;珠峰國家級自然保護(hù)區(qū)面積達(dá)3.3萬平方公里,聶拉木縣、吉隆縣整體納入保護(hù)區(qū)范圍,吉隆口岸及周邊輔助設(shè)施建設(shè)受到制約,不僅影響了對外貿(mào)易,還將對全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。同時,由于面積過大,管護(hù)力度較弱,管理部門對保護(hù)區(qū)內(nèi)的旅游開發(fā)活動難以做到監(jiān)管到位,盲目的粗放型旅游開發(fā)會產(chǎn)生一些垃圾污染,這些都對生態(tài)保護(hù)產(chǎn)生不利影響。

這種問題在內(nèi)蒙古調(diào)研期間也得到了同樣的反饋。部分自然保護(hù)區(qū)成立之初,為搶救性保護(hù)珍稀瀕危野生動植物、典型的自然生態(tài)系統(tǒng)以及特殊的自然遺跡,將一些工礦企業(yè)、村鎮(zhèn)居民點(diǎn)及礦產(chǎn)資源富集區(qū)劃入保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)。隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展,礦產(chǎn)資源需求量大幅增加,保護(hù)區(qū)內(nèi)的人類活動日益頻繁,增大了保護(hù)區(qū)的擾動。

全國政協(xié)委員梁驤認(rèn)為,“管理的最高水平體現(xiàn)在如何協(xié)調(diào)處理好矛盾關(guān)系。有的地方過度開發(fā),人為的痕跡太多,使得自然環(huán)境受到了損害,這很可惜。怎么才能把樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念灌輸?shù)较旅娓骷壍胤?我想這個光靠中央的努力還不夠,最重要的還是調(diào)動地方政府的積極性。在自然保護(hù)區(qū)分區(qū)管理的前提下,出臺一些有利于百姓的政策措施,可以鼓勵發(fā)展生態(tài)旅游等生態(tài)產(chǎn)業(yè),以此調(diào)動大家的積極性。”

針對此問題,委員們還建議,應(yīng)盡快修改完善自然保護(hù)區(qū)的條例。現(xiàn)行的《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》(以下簡稱《條例》)是1994年頒布實(shí)施,對于指導(dǎo)自然保護(hù)區(qū)工作以及約束震懾保護(hù)區(qū)的破壞行為存在不足。例如,隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,《條例》中對于涉及自然保護(hù)區(qū)的違法違規(guī)案件處罰力度明顯偏輕,對自然保護(hù)區(qū)造成破壞的違法行為最高僅處以10000元罰款,侵占和破壞自然保護(hù)區(qū)的違法成本低,導(dǎo)致自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的私挖濫采、未批先建等案件頻發(fā);《條例》規(guī)定“嚴(yán)格禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動”,而事實(shí)上,對于草原類型的自然保護(hù)區(qū),適度的牧業(yè)生產(chǎn)活動是實(shí)現(xiàn)生態(tài)可持續(xù)的具體措施,可有效防止草原退化,而且牧業(yè)生產(chǎn)還會增加當(dāng)?shù)鼐用竦氖找?減緩保護(hù)與發(fā)展的矛盾。

因此,委員們呼吁,盡快完善條例中不合理的規(guī)定,推動立法進(jìn)程,提升保護(hù)區(qū)的法律地位,以滿足當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)新形勢、新要求下的自然保護(hù)區(qū)建設(shè)管理工作。