張浩/漫畫　紅頭文件取消公務員雙休

7月19日，有媒體報道，江西南昌國家級經濟技術開發區(以下簡稱“經開區”)通過口頭、電話、QQ群等形式下發通知，要求全區機關干部周六正常上班。受到輿論質疑后，南昌經開區發布官方微博回應稱，近段時間，經開區確實存在周六加班加點的情況，主要是由于近期三區合一、防洪搶險、儒樂湖（產業）新城建設、招商引資、項目建設、征遷安置等多重任務疊加，造成工作時間緊、任務重。因此，經開區工委倡議區機關及黨員干部根據工作需要，帶頭加班加點完成工作任務，這也是階段性的工作要求。下一步，經開區將在優化辦事流程和提高日常工作效率上下功夫，盡量減少加班加點的情況，充分尊重干部職工的權利。

“取消公務員休假”已不算新聞，南昌經開區的這一舉動卻再次喚醒公眾對這一問題的關注。

翻開以往的新聞報道，可以發現，以上“取消公務員雙休”并非南昌首創。就在今年7月9日，河北省唐山市豐潤區區委、區政府下發了一份《關于取消“雙休日”休假的通知》，要求各鄉鎮、街道黨委(黨工委)、政府(辦事處)，區委各部委，區直各單位，從7月9日起至7月31日，一律取消“雙休日”休假。各地各單位要按區委、區政府統一部署，全員正常上班，確保各項工作有序進行。區委督查室、區政府督查室和區紀委將組成聯合督導組實地檢查。通知下發之后，迅速被媒體曝光，豐潤區委、區政府又連夜下發通知取消之前的通知。這是自今年5月份以來，繼吳橋縣、霸州市兩地發文取消公務員休假事件之后，河北省內的第三起相仿事件。

不同的是，河北各地取消公務員雙休的理由有所差別，吳橋是因為“考慮到當前重點工作時間緊、任務重”，故而由縣委辦公室和政府辦公室發布《關于將周六納入工作日安排的通知》，要求各鄉鎮黨委、政府各縣直部門將周六納入工作日安排；而霸州的理由是，“為進一步做好信訪穩定、土地拆違、環境綜合治理等重點工作，按照廊坊要求和市委、市政府主要領導意見，要求在6月份期間，各鄉鎮（區、辦）、市直有關部門要取消節假日。”

此外，2015年7月10日，陜西延安“為了面對經濟下行壓力持續加大的嚴峻復雜形勢”，保證“穩定工業增長、促進固定資產投資、促進招商引資等工作落到實處，要求市直有關部門單位實行周六上班制度”。消息下發后，在實行兩三個星期后，無疾而終。2012年4月7日，寧夏同心縣官網發出來自縣文化體育廣播電視局的消息：根據該縣人民政府辦公室發布的《關于政府系統各單位階段性實行每周六個工作日制度的通知》要求，從4月份起，全縣各鄉鎮(管委會)、政府各部門和縣直屬單位全體工作人員階段性實行每周六個工作日制度，星期六照常上班……

各地政府取消休假的理由各有不同，但結局卻基本一致——在被媒體曝光后，再次下發通知撤銷之前的通知或實行一定周期后不了了之。

公務員雙休日一再被個別地方政府發文取消，牽動的不僅是與之相關的公務員的心，輿論關注的熱度也始終有增無減。網友們就此展開了激烈討論，網上各種評論文章亦鋪天蓋地而來。那么，個別地方政府發文取消公務員雙休，是否符合法律規定？記者就此采訪了有關法學專家。

是否違法眾說紛紜

南昌經開區取消雙休的消息一經報道，即有網友表明了自己的擔憂：任何人都有權享受周末待遇，不能因為公務員、機關單位就有所偏頗；企業單休屬于違法行為，只是國家法律的執行力度太弱，如果機關部門周六也上班，那么企業可能就會更加肆無忌憚。更有人直言不諱，稱取消公務員休假是“人治”的具體表現，認為官員滿腦子都是“人治”思維。有人甚至詰問：個別地方政府接二連三發文取消公務員雙休，類似鬧劇何時休？取消公務員雙休日，依據何在？認為這是一種違反法律法規的行為。因為現行勞動法規定，勞動者每日工作時間不超過8小時、平均每周工作時間不超過44小時。公務員法也規定公務員實行國家規定的工時制度，按照國家規定享受休假。個別地方政府通過下發“紅頭文件”取消公務員雙休，顯然是下位法違反上位法的表現。還有人認為，取消公務員雙休是權力任性的表現，如果權力繼續任性，那么取消公務員雙休的事件可能還會繼續上演。

華南理工大學法學院教授夏正林也認為，個別地方政府發文取消公務員雙休日是違法的。他指出，根據公務員法第76條第2款的規定，公務員享有正常休假的權利，除非有特殊情況，如發生突發事件應對法中規定的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。從個別地方政府取消公務員雙休的理由來看，都是站不住腳的，經濟下滑、區域發展建設等和公務員是否加班關系不大，不應該因此剝奪公務員雙休的權利。而且，即使應對突發事件，也不能停止所有的公務人員休假，應該只涉及與事件相關的部門人員。

也有網友認為，不必對公務員周六上班過分解讀。公務員畢竟不是普通職工，他們的角色定位與崗位設置，決定著他們在面對公共利益時，必須讓渡一部分個人權利。有評論員撰文指出，盡管消息發出后，許多人鞭撻個別地方政府的做法，但取消公務員雙休是否一律違法，卻需要具體問題具體分析。普通勞動者和公務員在一般情況下享受正常的雙休日、節假日休息，是法律明確規定的權利。但法律同時也規定了例外情形，即特殊情況下可以安排適當的加班，事后再安排補休就可以了。

中國人民大學法學院教授楊建順對此表示贊同。他認為，取消公務員雙休是否違法，不能簡單地做出結論。他指出，公務員法第76條第2款規定，公務員實行國家規定的工時制度，按照國家規定享受休假。公務員在法定工作日之外加班的，應當給予相應的補休。按照該條款的規定，在法定休息日加班的，如果事后給予相應的補休，而且這種加班是臨時性的、非永久的，“這樣的話，并不完全違背法律精神。”

楊建順進一步指出，盡管公務員法規定“公務員實行國家規定的工時制度”，但該法卻沒有明確規定該工時制度是什么。有人用勞動法規定的工時制度作為“國家規定”，勞動法可以作為一種很重要的參照，按這個來算沒有什么錯誤，但只能作為參照，不具有適用性，不能作為判斷“取消公務員休假”合法與否的依據。公務員的種類具有多樣性，性質也具有多樣化，有些崗位還有其特殊性，沒有辦法正常享受雙休日和法定節假日。個別地方政府發文要求周六上班，如果說有具體的論證，有必要性的說明，就應當得到支持。臨時性的調整，并給予補休，就沒有什么違法性，所有的公務員都處于這樣一種狀態。但如果加班太頻繁，超過了國家制度所要求的限度，那就是違法了。以河北省唐山市豐潤區要求公務員周末上班為例，是為了對城區環境秩序及重點通道沿線環境進行綜合整治集中攻堅行動，其目的是好的。因此，有關的判斷不能簡單化處理，應當進行合目的論的解釋。公務員法強調的是實行國家規定的工時制度，按照國家規定享有休假權利。按照該規定，加班的給予補休，那就合法了。“但公務員法對加班的頻度、強度、長度都沒有具體規定。說加班就違法，這不成立，這是在合理性上出現了問題。”

背后的問題

針對個別地方政府發文取消公務員雙休，要求周六正常上下班，有網友認為，公務員加班只能說明效率低，提高工作效率才是重點，取消雙休不是解決途徑。

“工作效率是一個問題，但不是關鍵，因為從現實來看，并不是所有的公務部門都存在效率問題。關鍵在于政府發文取消公務員雙休，體現了政府權力運用的隨意性，發文后，在外界壓力之下迅速改正是好事，但也反映出當初決策時沒有經過審慎考慮。”夏正林指出，從根本上來說，這反映出對公務員缺乏完整的、體系的法治化管理。盡管有公務員法對公務員的權利義務作出了規定，但規定過于抽象。公務員法最大的問題在于沒有把公務員當成一種職業，沒有意識到公務員也是一個普普通通的人，具有一個正常的人的基本需求，比如休息。

不僅如此，夏正林進一步指出，公務員法現有的關于公務員“領導類”和“非領導類”的職務分類也不科學，使得公務員對自己的工作性質和權限認識不是很清楚，實踐中，公務員具體做什么隨意性太大，所以要求雙休日加班也就不足為怪了。

對此，楊建順認為，通過發布“紅頭文件”要求公務員在雙休日加班，一方面可能是工作效率太低，另一方面可能是因為工作量確實太大。但從發文本身來看，這實際上是一種好的現象，如果不發文，僅口頭傳達，反而不好。因為發文可以慢慢形成一種規則，作為事后要求補休的一個法律依據。“發文是規范化管理的一種體現。”

楊建順說，對行政機關而言，法無授權不可為、法定授權必須為，這是基本要求。法無授權不可為、法定授權必須為要求辦事有法律依據。法的依據不能違反上位法，不可沒有法律授權。公務員法對有關公務員的工時制度沒有明確規定，基層公務員在理解上不是那么明白，認為勞動法規定八小時，那超過八小時就是違法了，所以在發文取消公務員雙休后再次下發通知予以撤銷。從根本上來說，是因為地方政府依法行政的觀念不夠、能力不夠，法治思維和法治方式以及解決問題的能力不夠。實際上，正確的就應該堅持，但是長期以來，實踐中有好多工作往往是好事，但為了目的，在方式、方法和手段上欠考慮，結果受到批判，最后連目的也不敢主張了。如果程序上有瑕疵、考慮上不深入，應該指出并明確應該怎樣去做，避免再犯，但不應該就此否認其目的。“讓相關的規定規范更加明確、完善是一個方面，對一些法律無法事無巨細作出規定的，則應該給予相應部門、相應人員廣泛的裁量權。只要在這個范圍內作出來的決策，大家都給予尊重。這樣合法性就有依據了。對有關部門來說，則應該在程序的完善、目標的明確、正確的價值判斷上多下功夫，并不斷完善，從而維護政府的權威和公信力。”楊建順說。

針對私營企業加班幾乎是人盡皆知的事實，而取消公務員雙休卻一再進入公眾視野，成為輿論關注的焦點，楊建順認為，這一方面表明公務員的權利意識相對較強，另一方面表明整個社會對“公家的事”關注度更高，這是好事。同時也說明，對公務員來說，他們特別強調權利、義務和責任的法定性。公務員法在公務員的義務、權利和責任的規定方面，都進行了列舉，列舉之后在兜底條款規定“法律規定的其他義務（權利、責任）”，即公務員的休假休息權都是法定的。法定的權利被取消，大家認為是違法的，容易成為新聞。

休息休假權如何保障

加班與否關乎公民的休息休假權，如何讓這一權益得到有效保障？對此，夏正林認為，對于普通勞動者而言，現有的勞動法體系已經比較完善，需要勞動者個人敢于維護自己的權益。我國公民的權利意識不強，老是把權利的維護交給政府，實際上自己也要負責。對公務員而言，首先，公務設置要規范，厘清政府的權力邊界；其次，要加強公務員隊伍的職業化建設，對公務員隊伍內部進行科學分類。作為公務員，他們行使自己的職權應該完全基于法律的規定，不能自我“賦權”，也不能自我“找事”，更不能因為領導意志而完成與自己崗位無關的事。這樣一來，權利才能得到有效保障。

楊建順也認為，休息休假權能否得到保障，需要公民個人和政府共同努力。對公民個人而言，第一，公民要提高維權意識，意識到休假是自己的權利；第二，要提高維權意識，在自己的休息休假權受到侵害時，要積極主動大膽去維權；第三，要了解維權的方式、方法和途徑，不僅要敢維權，而且要會維權；第四，要真正地會休息會休假。對政府來說，政府的維權支持機制，權利的宣傳機制，維權的能力、方式、方法的普及以及公民休息休假的指導機制要建立起來。

“對公務員來說，公務員的休息休假權一定要保障，這是憲法和公務員法都明確規定的。現在，國家法律沒有明確規定公務員的工時制度，應該加緊明確。公務員得好好休息，好好休息才能好好工作，好好工作才能有更高的效率。公務員的休息休假權得到有效保障，對整個社會而言也是一種有力的示范。”楊建順說。