改革完善金融監管框架，不是停留在字面，而是置身于“起飛”的跑道。

十八屆五中全會通過的“十三五”規劃建議明確，改革并完善適應現代金融市場發展的金融監管框架。之后，各界就此話題廣泛探討，熱度延續至今年兩會。

“十三五”規劃綱要草案則專節書寫“改革金融監管框架”，今年政府工作報告更是把“加快改革完善現代金融監管體制”，作為“深化金融體制改革”的第一要務。

代表委員紛紛建言獻策，有的提議成立國家金融安全委，有的建議合并“三會”成立國家“金監委”，還有人提出合并“一行三會”成為新央行等。

盡管方案不盡相同，但多位接受上證報記者采訪的代表委員認為，改革的出發點，是要解決分業監管與混業經營的矛盾，補上監管空白的漏洞，在貨幣政策和微觀監管之間，架起宏觀審慎政策框架的橋梁，并在面臨危機時能夠有效協調。

“ 而強化金融法治、培育信用文化和加強投資者教育，是相較機構設置更具深遠意義的治本之策。”一些代表委員說。

金融監管的“鐵路警察”困境

近年來發生的局部金融風險，如銀行業不良率上升，2013年銀行間市場波動，2015年下半年外匯市場波動，云南泛亞和E租寶非法集資，尤其是2015年年中資本市場大幅波動，促使人們開始思考現行監管體制與金融市場的發展是否已存體制性矛盾。

今年政府工作報告提出“加快改革完善現代金融監管體制”，暗指此項改革已刻不容緩。

監管空白、監管割裂與市場波動期間協調陷于被動和嚴重滯后等問題，在現行體制中并存。而監管空白，以“偽互聯網金融”最為突出，即一些不法分子假借“互聯網金融”之名，從事非法集資、非法發行證券等違法犯罪活動。

全國人大代表、上海金融學院副院長陳晶瑩對記者表示，對于跨區域、跨行業的互聯網金融，采用的還是機構監管、分業監管的辦法，且后續或許由地方金融辦負責監管，而不同地方之間的監管標準又不一致，造成了監管套利空間，致使一些“偽互聯網金融”、“偽平臺”處于“讓子彈飛”的環境下。

分業監管體制導致了各部門地盤意識明顯，強調各自的勢力范圍，對別的領域卻放任不管，造成了金融市場的人為分割，阻礙了統一市場的形成。這一點在債券市場、貨幣市場等表現突出。

一位全國人大代表對上證報記者說：“鐵路警察，各管一段，且各個地段的規則不統一，這就有監管套利的空間，也容易導致合成謬誤。一個復雜的結構化產品，通過各種"通道"，讓資金游走于銀、證、保之間，每個部門都認為自己管轄范圍內是合規的，但沒有一個部門能穿透產品，潛在風險很大。比如，銀行資金對接兩融收益權或傘形信托進入股市，股市一波動，會波及銀行。”

全國人大代表、中國銀行(601988,股吧)副行長許羅德直言，各金融監管部門對于自身直接監管的領域都有較明確的監管要求，但是對于相互交叉的業務則存在較大的靈活性，相當多的資管產品是通道類嵌套產品，通過規避金融監管進行套利。

金融風險一旦暴露，各部門之間的信息共享也不充分，協調起來必然費時費力，甚至嚴重滯后，錯失最佳處置時機。

全國人大代表、央行南京分行行長周學東說：“從基層的情況看，出于信息保密、口徑不一致等原因，各部門間信息交流共享停留在較淺層次，關鍵的風險信息，甚至是嚴重威脅金融穩定、可能引發系統性風險的信息，不能及時共享。從中央銀行肩負著"最后貸款人"的職責看，如果無法及時獲取完整有效的監管信息，容易錯過最佳的救助和處置時機。”

風險監管不能留死角

自“十三五”規劃的建議中明確提出要改革金融監管框架后，各界討論熱烈，也給出了不少方案，如“一行三會”合并為新央行，合并“三會”與央行并列，“一行三會”格局不變但系統性重要金融機構和基礎設施交由央行負責等。

全國政協常委、工商銀行(601398,股吧)原行長楊凱生對記者表示：“比討論表面架構更重要的，是明確改革的目標與出發點。我認為，改革的目的就是要加強監管的科學性和有效性，把法治落到實處。”

周學東則認為：“政府工作報告中將改革的目標說得非常清楚，就是要實現金融風險監管全覆蓋。反過來說明，當前金融體系中，有些已暴露的或潛在的金融風險沒有被監管覆蓋到，需要通過改革把這些監管漏洞補上。”

事實上，“十三五”規劃綱要草案已明確提出了金融監管體制改革的路徑：明確監管職責和風險防范處置責任，構建貨幣政策與審慎管理相協調的金融管理體制。統籌監管系統重要性金融機構、金融控股公司和重要金融基礎設施，統籌金融業綜合統計，強化綜合監管和功能監管。

多位接受采訪的代表委員也都提及，貨幣政策和微觀審慎監管之間，需要宏觀審慎管理這一“橋梁”。全國人大代表、央行杭州中心支行行長殷興山對上證報記者說：“假如宏觀的貨幣政策與微觀的審慎監管不協調，貨幣政策的效果就會打折扣，其傳導渠道就不通暢，存在梗阻。這已被多年來的實踐證明。”

在全國政協委員、央行副行長、中央財經領導小組辦公室副主任易綱看來，明確監管責任的同時，相關部門一定要有必要的信息，責任和信息是對等的。有責任，但沒有相應信息，是無法履職的；反過來，有信息，卻不負責，也不是一個好的制度。

而“十三五”規劃綱要草案所提及的統籌金融業綜合統計，即是實施宏觀審慎政策框架的部門獲取必要信息的手段。

全國政協委員、央行副行長、國家外匯管理局局長潘功勝曾撰文指出，中央銀行除傳統職責外，還要加強宏觀審慎管理，防止系統性金融風險。要履行好這些職責，金融統計需要從傳統的圍繞貨幣政策的職能統計，向既為貨幣政策服務、又要強調金融穩定、為金融監管服務的全面統計轉變。在機構上，覆蓋銀行業、證券業、保險業金融機構以及各行業交叉環節；在業務上，覆蓋金融機構的表內、表外業務。

央行此前已在多地開展金融綜合統計試點，殷興山對記者表示取得了一定的成效，銀行、證券、保險的數據實現了整合，互聯網金融等新業態也被納入其中。但為了從根本上解決部門協調和機構報數意愿的問題，未來還是有必要以立法的形式授權央行采集數據。

信用與法治才是根本

穿過吸引眼球的機構設置和架構，繞開略顯晦澀的專業名詞如“宏觀審慎政策框架”、“功能監管”、“行為監管”等，一個國家金融體系能否良好運轉，在一些代表委員看來，根本上還是取決于人們常掛嘴邊的法治、信用和契約精神。

一位全國人大代表對記者表示：“我的公司在香港上市好多年了，但說實話我很少關注誰是香港證監會主席，任何事情按規則辦事就行。關于金融監管體制的改革，現在老有人議論加強溝通協調，但我認為所謂的協調，是存在高度不確定性的，這次協調成功了，下次呢？唯有法治、誠信和文化，才能讓市場參與者明確預期。”

今年的政府工作報告也提出，“要推進股票、債券市場改革和法治化建設”，以及“嚴厲打擊金融詐騙、非法集資和證券期貨領域的違法犯罪活動”。

來自香港的全國政協委員、上市公司商會主席、CVC投資基金主席梁伯韜對上證報記者表示：“毫無疑問，股票發行注冊制改革是大方向，但"法治化建設"的提法更加務實。我認為，政府的政策和上市公司信息披露都應該更加透明，對違法行為零容忍，這才是市場的基石。”

回望我國金融監管體制的變遷，“一行三會”本是一家，1992年國務院證券委和證監會成立，1998年保監會成立，2003年銀監會成立，終成延續至今的央行負責宏觀調控、金融改革和金融穩定，“三會”負責微觀監管的分業監管格局。

周學東認為：“當前"一行三會"的監管格局之所以形成，有其歷史背景，也是一步一步走到今天的。究竟哪種監管體制是最優的，國際上也沒有標準答案。但有一點很清楚，凡是信用文化和法治不健全的國家和地區，金融欺詐、違規、侵害投資者利益的行為就會屢禁不絕，違法犯罪的成本也很低，監管的難度就比較大。所以我認為，除了完善和健全現行監管體制外，真正加強金融法治建設、培育信用文化、加強投資者教育，也是重要的治本之策。”

正如全國人大財經委副主任委員吳曉靈所言：應該先考慮好怎么弄效率能夠更高一些，怎么樣能減少監管的空白和交叉，再來討論監管機構設置的問題。