建筑業工傷保險：創新之路不能停止

“建筑工人工傷維權”是全國政協社法委從2013年開始一直跟蹤的專題。在全國政協的推動下，國家四部委于2014年12月出臺了《關于進一步做好建筑業工傷保險工作的意見》（人社部發[2014]103號，以下簡稱“103號文件”）。2015年12月21日至25日，全國政協社法委組織委員赴湖南、湖北兩省就“進一步做好建筑業工傷保險工作”開展監督性調研。調研的重點就是103號文件的貫徹落實情況。

調研組由全國政協社法委駐會副主任呂忠梅帶隊，邀請人力資源和社會保障部、住房和城鄉建設部、國家安監總局、全國總工會等部委有關同志參加。

這是一次監督之行，也是一次解惑之行。調研組不僅對相關情況進行了詳盡的詢問，發現了政策執行過程中存在的一些共性問題，與相關部門共同探討解決問題的辦法，還及時地解惑答疑，指導地方正確理解103號文件精神，充分發揮人民政協民主監督和參政議政的職能。

“按項目參保”落實到位許多問題就會迎刃而解

保障建筑工人享受工傷待遇的前提，是要保證每一個建筑工人特別是建筑農民工都在工傷保險覆蓋范圍內。如何實現“全覆蓋”？103號文件有重大突破，即“按項目參保”。

我國《社會保險法》第33條規定“職工應當參加工傷保險，由用人單位繳納工傷保險費，職工不繳納工傷保險費。”這表明社會保險法的保障范圍僅針對企業職工，同時也意味著非企業職工不能享受國家工傷保險待遇。建筑行業絕大多數農民工都不是建筑企業職工。但眾所周知，這是一個高工傷風險行業。建筑行業涉及量大面廣，多種用工、尤其是臨時用工更符合建筑企業生存和發展需要，不可能也不必要使所有工人都成為建筑企業職工，實踐中大量存在的轉包、分包、勞務派遣，呈現出建筑行業人員流動性強、用工形式靈活、周期短等特點，如果簡單按照工傷保險法的要求以企業職工辦理工傷保險，顯然不現實。調研組成員，全國政協委員李藍就談到，他年輕時曾當過一段時間的建筑工人，還發生過兩次工傷，“那時，我跟著師傅當鋼筋工，一年要走十幾個工地，難道要上十多次保險嗎？根本做不到。”

如何解決這個問題？2014年年初，由全國政協副主席盧展工帶隊，全國政協社法委組織開展多次調研，當時就了解到，北京、江蘇、湖南等省市針對建筑業管理及用工方式特點，很早就探索“以項目為單位參加工傷保險，按工程總造價的一定比例繳納工傷保險費用。”比如，2007年湖南省人社和住建兩部門就聯合發布文件，明確規定省內進行建筑施工活動的所有建筑施工企業統一以工程項目按屬地原則參保，工程項目施工期限為企業參保有效期限，保險范圍覆蓋施工現場內所有務工人員。長沙市吸納了建筑意外傷害險的優點，實行“按項目參保、不計名”的參保繳費辦法，建筑企業參保積極性明顯提高。

湖南等地在建筑業工傷保險先試先行的做法，為103號文件確定“按項目參保”提供了寶貴的經驗。

2014年12月，103號文件出臺，第一條就有這樣的規定：“針對建筑行業的特點，建筑施工企業對相對固定的職工，應按用人單位參加工傷保險；對不能按用人單位參保、建筑項目使用的建筑業職工特別是農民工，按項目參加工傷保險。”為了保證按項目參保落到實處，103號文件還規定：“建設單位在辦理施工許可手續時，應當提交建設項目工傷保險參保證明，作為保證工程安全施工的具體措施之一；安全施工措施未落實的項目，各地住房城鄉建設主管部門不予核發施工許可證。”按項目參保可以說是103號文件的最大亮點，是針對特殊行業和特殊人群，對社會保險法的有益補充，因此受到相關人士的一致好評。

然而，調研中了解到，在落實“按項目參保”過程中，各地執行情況有所差別。在湖南省四廳局轉發103號文件后，湖南省湘潭市新開工的建筑工程項目參保率達到100%。湘潭市人社部門聯合住建部門出臺了適宜建筑行業參加工傷保險的實施細則。明確規定，項目開工至竣工時段工作流動人員都屬于參保對象。從目前情況來看，工作取得了突破性進展，聯動機制已形成。該市建筑行業參加工傷保險工作的難題得到真正破解。

而在湖北武漢，建筑業農民工參保的實際效果并不理想。該市2015年城建新開工項目2125個，在建項目近萬個，從業農民工50余萬人。但是，由于依然按照人員參保的傳統方法進行統計，無法準確知道到底有多少項目參加了工傷保險。

“問題出在哪里？”調研組組長呂忠梅當即指出，這是因為沒有認真準確按照103號文件規定，進行按項目參保的統計，人社部門與住建部門的聯動機制尚未真正建立。“還是按過去的老辦法，按用人單位參保，按人數參保，效果必然差強人意。”

聽了調研組的分析后，武漢市人社局副局長張成仁點頭稱是，并表示：“我們對103號文件學習不夠，回去要認真領會文件精神，進一步改進工作措施和方法。”

“按項目參保”是安全生產必備條件不是行政許可

如何保證“按項目參保”，103號文件給出了行之有效的措施———將參加工傷保險作為核發施工許可證和安全許可證的必要條件。

但此條規定在一些地方執行遇到了阻力，原因是有些人認為將辦理工傷保險作為核發施工許可證的前置條件，不符合《建筑法》的相關規定。“是不是與政府簡政放權相違背？”調研中，也有不少人發出這樣的疑問。

對此，調研組反復強調，按項目參保是作為安全生產檢查的必要條件之一，不是行政許可的前置條件。在103號文件制定過程中，四部門就此問題與國務院法制辦進行過銜接，該條與《建筑法》、《安全生產法》的相關規定并無沖突。呂忠梅說，在全面深化改革過程中，必須要簡政放權，減少行政審批是簡政放權的重要內容。但行政審批并非“一減了之”，該減的必須減，不該減的堅決不能減。簡政放權旨在讓市場機制在資源配置中發揮決定性作用，減少行政干預，因此，減的是不能讓市場機制發揮作用、為部門和地方利益設置的各種審批。但工傷保險、安全生產等，是政府應該發揮作用的地方，也是政府必須履行的職能，這樣的審批不僅不能減，還要進一步加強。因此，住建部門應該把好關，切實落實這項措施，這是做好建筑業工傷保險工作的關鍵。

呂忠梅還表示：“全國人大啟動《建筑法》修訂時，我們會提出修法建議，建議把這項措施以法律的形式固定下來。”

工傷保險：真的比不上商業保險嗎？

調研中了解到，103號文件落實還有一個難點，就是一些建筑企業已經購買了商業保險，不愿再參加工傷保險，從而增加了工傷保險擴面征繳的難度。

調研組在湖北武漢實地調研了兩家企業。中建三局是一家大型國有建筑企業，據副總經理李勇介紹，目前，該局在全國范圍為農民工繳納工傷保險項目355個，繳納金額8000萬元，涉及農民工15萬人；同時，為農民工繳納意外傷害保險項目591個，繳納金額9000萬元，涉及農民工17萬人；兩項保險有重復交叉。

山河集團是一家大型民營建筑企業，據介紹，該家企業沒有參加工傷保險，在全國的12個區域公司，都是按當地規定購買團體意外險，少數項目部還購買了其他險種。該企業還在內部建立了工傷賠付基金，保證每一位工傷人員能夠得到比商業保險多30%的賠付。

從企業的角度，中建三局建議：進一步梳理相關政策法規，統一政策，消除重復繳納相關保險費用的規定；進一步明確按項目參加工傷保險的程序和操作方法；進一步簡化理賠手續，實現快速理賠。可借鑒商業保險操作模式，以項目團體名義購買，一旦發生工傷事故，只要有證據證明該人員是項目人員，就能進入理賠程序。

針對企業反映的問題，調研組成員、人社部工傷保險司司長劉梅說，工傷保險是法定社會保險，2011年修改后的《建筑法》第48條規定“建筑施工企業應當依法為職工參加工傷保險繳納工傷保險費。鼓勵企業為從事危險作業的職工辦理意外傷害保險，支付保險費。”進一步明確了建筑業工傷保險的法律地位，意外傷害保險由強制險改為鼓勵性保險。這方面已經不存在任何法律上的障礙。

劉梅說：“工傷保險按項目參保后，在參保方式上與團體意外險已沒有區別，在賠付上也一樣，只要是在施工過程中遭遇了事故傷害，都可以認定。這也是對103號文件正確理解的一項重要內容。在快速認定、快速理賠方面，各地要積極探索。這方面，湖南已經準備在全省出臺相應的管理辦法加以明確，希望湖北在這方面也進行積極的探索。”

劉梅還談道，相對于意外傷害險，工傷保險保障性更強，以死亡為例，一般意外傷害險也就賠付二三十萬元，而工傷保險僅一次性工亡補助金就是按上一年度全國人均可支配收入的20倍，2015年是近60萬元，每年都會遞增。對于遭受工傷的職工，工傷保險不僅保當期，還要保長期，不僅保職工個人，還保職工的家屬。因此，一定要有長遠的眼光。對工傷保險的屬性、優勢要有更多理解。

“應當擴大工傷保險的宣傳力度。把工傷保險的重要性和優越性告訴大家。”“要通過宣傳，強化企業參加工傷保險的自覺性。”聽了劉梅的介紹后，調研組的委員們紛紛建議。薄紹曄委員還建議：工傷保險也要向商業保險學習，學習商業保險多年來積累的快速認定、快速理賠，尤其是風險源頭控制等方面的經驗，讓少出工傷事故、不出工傷事故成為每個建筑企業的價值追求。

結余不是越多越好

工傷保險應提高統籌層次

調研中，每次聽完情況介紹后，李藍委員總會追問：“工傷保險支出多少？基金結余量有多大？”

李藍委員之所以追問這個問題，就是希望各地能真正落實工傷保險基金“以支定收，收支平衡”的相關規定。

劉梅說，“以支定收，收支平衡”是工傷保險的籌資原則。其中要綜合考慮多種因素，確定合理費率。人社部門應有這樣一個意識，結余不是越多越好，要根據以往歷史數據有一個合理的測算。目前，人社部已經部署了在全國開展降低保險費率的工作，以減輕企業的負擔。根據總體降低費率的要求，建筑業工傷保險費率也會有所考慮。

“湖北省統籌層次是怎樣的？”調研組成員、住建部工程質量安全司副司長曲琦問，當得知只是“市級統籌”時，曲琦說，費率的測算與統籌層次是有關聯的，如果沒有一個省級統籌或省級調劑，只在一個很少的范圍去統籌，地方上的保險費率恐怕很難降下來。目前，工傷保險全國統籌還做不到，但最好能適當提高統籌層次，實現省級統籌，提高抗風險能力。

工傷維權：工會、法律援助要齊上陣

在湘潭市調研時，湘潭市總工會反映：在工傷保險事故處理中，律師代理費過高，有的風險代理費高達30%，讓工傷職工很難承受。

“司法部門有援助體系，一般律所也都有法律援助義務。工會要與法律援助機構形成對接機制，把為工傷職工維權的體系整合好。”呂忠梅馬上接過話來。

施杰委員也介紹說，目前，律師援助經費有保障，投入空前，力度很大。很多工會組織都與援助律師建立合作關系，要進一步把這些信息共享起來，把聯動機制建立起來，還要通過宣傳讓被保障人知曉，讓農民工有平等享受法律服務的機會。

呂忠梅說：“做好建筑業工傷保險工作，擴面征繳也是手段而不是目的，最終是要將農民工工傷權益保障落到實處。因此，還需要各部門通力合作，做好每個環節的工作，特別是解決好政策落實的‘最后一公里’問題，這是重中之重。”