編者的話

　　食品安全早已不是一個新鮮話題,各種關于食品安全的風波似乎未曾有停歇。面對食品安全嚴峻形勢,有人提出要完善法律監督體系,于是,我們修訂了食品安全法。如今,新法實施將滿兩個月,而根據最新消息,國家食品藥品監督管理總局副局長滕佳材近日透露,總局正會同有關部門起草食品安全法實施條例,盡快建立健全與新法相適應的食品安全法律法規體系。

　　然而,從社會實際來看,消費者對食品安全仍然存有疑慮,甚至出現了“高價買安全”的現象。我們希望通過這樣一組報道,讓食品安全的立法者以及執法者更加了解消費者的食品焦慮,也讓從事食品行業的人能夠切實做到自律。

　　對話動機

　　對話人　　修訂后的食品安全法實施即將滿兩個月,新法的作用幾何?目前尚沒有權威的統計。不過,從社會實際來看,不少消費者對食品安全仍持不信任的態度。一些消費者通過各種渠道尋找自認為安全的食品,試圖逃避不被信任的日常食品供應系統。這種近乎偏執的做法真能解決食品安全問題嗎?怎樣才能重建消費者對食品安全的信心?帶著這些問號,《法制日報》記者與業內專家展開了對話。

　　中國人民大學農業與農村發展學院副院長　　　　　　　　　　　　　　　　　鄭風田

　　南開大學法學院教授　　　　　　　宋華琳

　　中國農業大學食品科學與營養工程學院副教授　　　　　　　　　　　　　　　　朱　毅

　　《法制日報》記者　　　　　　　　　趙　麗

　　《法制日報》實習生　　　　　　　　王　坤

　　食品安全已有較大改觀

　　記者:“民以食為天,食以安為先”。然而,近年來,我們的食品安全成為十分敏感的問題,只要一有案例曝光,必定產生波及效應,一方面危及食品行業,另一方面也嚴重危害人民群眾的身體健康,傷害了消費者的信心,加劇了人們對于食品安全的不信任感。在我們的調查走訪中,很多消費者尤其是父母,他們對孩子的食品都是千挑萬選,甚至是高價買安全,自稱“食品安全焦慮者”。

　　朱毅:公眾對食品安全的焦慮是一種集體焦慮。公眾對食品安全的感受和食品安全的實際狀況之間并不是同步的,會有一些滯后和偏頗。

　　目前來看,我國的食品安全已經達到一個相當好的狀態,這是毋庸置疑的。不管是從國際橫向比較,還是從中國的發展縱向比,都有很大進步。

　　但是,發達國家的食品安全狀況幾乎不存在城鄉差距。我國城鄉還是二元化結構,所以城鄉之間的食品安全狀況目前仍存在很大差距,應該在農村、城鄉接合部、城中村下大力氣去抓食品安全問題。這是目前我國食品安全方面一個非常重要的問題。

　　記者:其實,這些“焦慮”的父母們也知道國家對食品安全的重視,但不論是新食品安全法的實施還是各項針對性工作,似乎并未減輕這些“焦慮”父母的不信任感。

　　鄭風田:現狀是有一個鴻溝。相關部門說抽檢合格率很高,但是隔三差五就會有食品安全事件爆發。食品安全事件會產生一個恐慌效應,所謂恐慌效應,就是一旦出現了一起事件,大家對其他的都不信任了。所以,這個問題要解決需要一個很漫長的過程。消費者的顧慮和政府抽檢之間有鴻溝。

　　消費者對食品安全的焦慮是一部法律解決不了的。法律出臺后,還有執行、處罰等問題,沒有五六年的時間,效果很難顯現出來。消費者的信心一旦喪失以后,恢復起來本來就是一個很漫長的過程。這兩個沒有必然的聯系,不能說法律出臺了,消費者就沒有顧慮了。

　　朱毅:消費者要調整對新食品安全法的心理期待值。媒體首先要調整,公眾也要調整。調整媒體的宣傳,調整公眾的認知,過高的不切實際的心理期待值可能對新食品安全法的實施不好,也不利于它的穩步推進。

　　法律很先進落實有難題

　　記者:的確,一系列食品安全事件發生后,消費者不約而同地將目光集中到實施即將滿兩個月的新食品安全法上。新食品安全法對于提高食品安全度,提高消費者的食品消費信心,消除食品安全隱患,都起到了積極的規范、推動和保障作用。但是,一部食品安全法并不是萬能的,因為法律還是要靠執法機關去執法,靠企業家去遵守,靠消費者依法去維權,法律出臺之后的故事會比食品安全法本身的修改更加豐富。

　　朱毅:這部法律實施即將兩個月,帶來了很多變化。

　　在震懾不法經營方面,亮點是網絡監管。以前這塊完全是監管盲區,這兩個月相關部門緊鑼密鼓實施行動,比如外賣APP治理等。

　　在實施過程中,也的確遇到一些問題,首先是配套制度的不完善。新食品安全法是一個初步框架,若沒有細則,執法過程中很難去操作和把握。國家現在也在制定很多新的配套設施,同時也要求地方在明年10月之前出臺相應的地方規章制度以及管理辦法。

　　還有就是法律間的關系沒有理順。目前只有一部食品安全法出臺,其余的諸如農產品質量法等相關法律法規和新食品安全法之間如何銜接等,存在沖突和漏洞,下一步要注意整體法律制度協調性和系統性。

　　還有執法的問題。我們的法律很先進了,但是在具體執行過程中還面臨取證難、檢測難、責任認定難等問題,這些難題還是比較難解決的。對于消費者來說,這些問題不解決,會導致他們產生焦慮。對于生產經營者來說,他們會覺得新食品安全法使他們背了很大包袱,可能會有消費者過度維權的現象發生,這給職業打假人更多的空間,也在一定程度上挫傷了食品安全企業的生產積極性。

　　宋華琳:法律頒布是一個方面,實施又是一個問題。我們看到新的食品安全法在很多方面都是有所創新的,全程監管、風險控制、預防原則、社會共治等,現在考慮的應該是怎么去監管,怎么去發揮社會各個主體的作用。

　　法律規定的很好,就要求政府、企業、媒體、行業協會、消費者形成一個社會共治的局面。這樣一個局面形成需要一個過程。因為食品安全問題,政府加強監管、加強風險評估是一方面,企業責任也是一方面,怎么讓企業真正成為食品安全的第一責任人,行業協會的自律、企業內部的質量管理等都是需要考慮的。我們現在不能只靠政府,不能只靠企業,還要靠媒體的輿論監督,靠消費者協會,靠社會共治。新食品安全法增加了很多比較嚴格的規定,執法也要執法必嚴,發揮法律的威懾作用。

　　從嚴監管更需源頭治理

　　記者:治理食品安全頑疾要靠“重典治亂”,這已經成為監管部門自上而下較為一致的思路。新食品安全法第九章“法律責任”中的很多條款和第四章“食品生產經營”相對應。行為規范與懲罰是一體兩面,法律責任相當于新食品安全法的牙齒。不過,目前有人提出,“重典治亂”是否能達到預期仍待商榷。

　　鄭風田:在我看來,只有強有力的懲罰才能起到警示作用。

　　朱毅:從犯罪心理學的角度來說,違法、犯罪一次,即使懲罰力度比較小,只要是不可避免被抓,震懾力就會大一些。相反,懲罰即使很重,可被抓的概率并非不可避免,這樣的震懾力還不如前者。

　　我們現在的可避免性太大,漏網之魚遍地都是。所以我想強調一點就是不可避免性,就像酒駕一樣,不管你喝多少,幾乎就沒有漏網之魚,這樣的震懾力就大一點。

　　宋華琳:新食品安全法實施后,給了監管者很大的自由裁量權,罰款的上限和下限有很大差距。新法規定的懲罰是很嚴厲的,那么在基層的執法中,是不是就按照這個標準來罰款?是不是下得了手?也是值得考慮的。

　　在這樣的情況下,企業就會有僥幸心理,他們會認為,有可能抓不住,即使抓住也不會像法律上限那么嚴重。

　　對于“重典治亂”的效果的確有待觀察。我認為,剛柔相濟、恩威并施比較好。恩和威并重,相關部門可以采取更多靈活的措施來進行監管,比如食品召回、違法信息披露、風險警示以及餐飲企業在用的企業信用評級、違法公報等,發揮第三方的監督作用,要用一些新方式來實現透明監管、智慧監管。

　　記者:的確,在食品安全問題上,很多人對職能部門的監管寄予了無限希望。

　　據我們了解,以前,“許多食品出問題,就在監管部門的眼皮子底下,有的還持續了好幾年”。我國以前對食品的監管采取的是分段管理的方法。質監局是管廠門以內的,工商局是管進了市場以后的。這種做法就像家長管孩子,爸爸負責管腦袋,媽媽負責管肚子,爺爺負責管腿,結果是管不好。

　　朱毅:“九龍治水”已成為過去式,現在是“一龍當家”,這也是新食品安全法的一個亮點。以前監管存在的問題就是相互推諉、踢皮球。現在新的食品安全法讓你知道,出了事,你要去找誰,搞清楚了主體,就沒有人推諉了。這是非常大的進步。

　　不過我們也知道獨木不成林,治理食品安全問題,也需要很多部門的合作。

　　鄭風田:這種管理方法目前有改變,但還不是很徹底。因為源頭還沒有囊括進去,源頭還放在農業部管理。眾所周知,源頭是最重要的,如果源頭有問題,后面怎么加工也沒用。源頭管理放在農業部門,但農業部門監管力度還很弱,對小農戶的監管存在問題。

　　食安法律體系需全覆蓋

　　記者:公眾更為關注監管不力的問題是否能得到解決。比如,有時明明知道有問題但因為監管力量不夠或對監管對象不熟悉等種種原因,造成了監管部門不作為。另外,監管部門的利益與被監管對象掛鉤也導致監管流于形式。

　　鄭風田:我覺得可能會有好轉,但是別期望一下能改了。任何一個法律都是一個漸進的過程,而且食品安全還涉及到方方面面。

　　朱毅:監管力量不夠屬于硬件方面的問題,對監管對象的不熟悉屬于軟件方面的問題。軟硬件方面我們目前都存在問題,但是法律一出來也不可能說立刻就解決,技術裝備和人員素質的提高都是需要時間的。

　　食品安全法要想遏制企業的不誠信問題,關鍵在于有法必依,執法必嚴,違法必究,關鍵在于執法的主體,尤其是基層部門。當務之急是提高基層執法人員的職業素養和生存狀態、經濟狀況、社會地位等。

　　宋華琳:監管隊伍是需要改進的。2013年食品藥品監督管理總局成立以后,很多地方就把工商質監成建制的劃到了食藥監隊伍,人員是有所增加,下一步還是要提高他們的專業化水平,畢竟食品藥品監督是很專業的。其實我們也應該考慮轉換方式,發揮社會共治的作用,不光行政監管,還要發揮民事刑事追責這種事后監管方式。

　　記者:11月初,國家食品藥品監督管理總局副局長滕佳材在第十三屆中國食品安全年會上表示,總局正會同有關部門起草食品安全法實施條例,盡快建立健全與新法相適應的食品安全法律法規體系。實施條例有哪些涉及的內容,會為進一步保障食品安全提供幫助?

　　鄭風田:條例要更多地涉及執行部門,也要制定一些可執行的規定,包括具體問題怎么執行等。

　　一個健全的與新法相適應的食品安全法律法規體系要做到全覆蓋。現在,源頭沒有覆蓋,源頭之后就是加工、銷售、餐桌等,要涉及到監管人員的職責、企業違法的處罰、各種各樣的宣傳培訓,不能對犯錯的企業抓了就完了,你還要告訴他怎樣才能不犯錯,不犯錯才是最重要的。

　　宋華琳:我個人覺得實施條例可能是對食品安全法的具體化、詳寫。總的感覺就是讓食安法可操作,同時要實現全過程無遺漏,包括食品生產、風險評估、生產監測、生產經營、進出口、安全事故處置等各個環節。