“湖庫(kù)時(shí)代”帶來(lái)新水情

　　如果說(shuō)開發(fā)與保護(hù)的矛盾是生態(tài)保護(hù)中遇到的普遍問題，具體到長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶，湖庫(kù)時(shí)代的到來(lái)是如今面臨的新背景。

　　隨著長(zhǎng)江上游干支流陸續(xù)建成并投入運(yùn)行一批大型水庫(kù)、水電站，以及南水北調(diào)等重大調(diào)水工程的實(shí)施，長(zhǎng)江中下游水文情勢(shì)有了新的變化。就如全國(guó)政協(xié)人口資源環(huán)境委員會(huì)副主任、國(guó)家發(fā)改委原副主任解振華在調(diào)研中談到，長(zhǎng)江生態(tài)系統(tǒng)已從河流生態(tài)系統(tǒng)變成了湖庫(kù)生態(tài)系統(tǒng)。

　　對(duì)于湖南而言，“我們感謝三峽水庫(kù)的建設(shè)運(yùn)行，為沿岸避免洪災(zāi)起到了重要作用。但獲益的同時(shí)也面臨新的問題。”湖南省副省長(zhǎng)張碩輔表示。“出現(xiàn)了水位逐年降低、枯水期時(shí)間提前、枯水期延長(zhǎng)等現(xiàn)象和趨勢(shì)。部分湖泊、濕地因此萎縮、支流河段斷流干涸、長(zhǎng)江水生生物生境條件也發(fā)生新的變化。”

　　以洞庭湖為例，受三峽工程蓄水影響，由于清水下泄、河道下切等，長(zhǎng)江入洞庭湖水量從每年1500億立方米下降到500億立方米，衰減66%；枯水期更從500億立方米下降到80億立方米，衰減超過八成。由于長(zhǎng)期洞庭湖水量出多入少，湖區(qū)的各類濕地正向湖心轉(zhuǎn)移，呈明顯退化趨勢(shì)。水域面積的萎縮導(dǎo)致越冬候鳥、水類生物生存空間和環(huán)境的逐漸惡化，湖泊濕地自凈能力降低，局部水污染加劇。

　　專家指出，水利工程的建設(shè)并不會(huì)造成水資源的浪費(fèi)，還會(huì)起到調(diào)洪、蓄水等調(diào)節(jié)作用。現(xiàn)在的關(guān)鍵在于水資源的科學(xué)調(diào)配。

　　解振華認(rèn)為，在新的水情背景下應(yīng)利用已經(jīng)建好的水利設(shè)施，在閘壩調(diào)控上做文章，通過調(diào)節(jié)存儲(chǔ)水量使長(zhǎng)江流域適應(yīng)江湖互動(dòng)現(xiàn)狀，自然恢復(fù)湖庫(kù)生態(tài)。全國(guó)政協(xié)委員沈瑾對(duì)此深表贊同。

　　新的河湖關(guān)系也凸顯出科技支撐能力的不足。據(jù)悉，濕地常規(guī)生態(tài)監(jiān)測(cè)目前僅在國(guó)家重要濕地和部分國(guó)家級(jí)濕地自然保護(hù)區(qū)，不能對(duì)全區(qū)域濕地保護(hù)提供科技支撐，濕地修復(fù)技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施、手段、專業(yè)人才等也不足以適應(yīng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶濕地多樣化需求。再加上對(duì)新型江湖關(guān)系帶來(lái)的影響估計(jì)不足，缺乏全面科學(xué)的綜合考察與應(yīng)對(duì)措施。

　　“九龍治水”水不治

　　除了關(guān)注水情變化帶來(lái)的新情況，調(diào)研組發(fā)現(xiàn)，在濕地具體管理中，資源管理權(quán)屬不清成為了困擾長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶濕地保護(hù)的重要因素。法制建設(shè)滯后和行政管理上的“九龍治水”是造成這一問題的主要原因。

　　據(jù)悉，濕地資源包括土地、野生動(dòng)植物資源以及生態(tài)資源等。按照我國(guó)現(xiàn)行的管理體制，雖然國(guó)家層面明確林業(yè)主管部門牽頭負(fù)責(zé)濕地保護(hù)管理工作，但實(shí)際管理中是按照不同資源要素分部門管理的模式。

　　“統(tǒng)計(jì)一下具有濕地管理權(quán)的部門，就涉及林業(yè)、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、國(guó)土等26個(gè)。”張碩輔給出的數(shù)據(jù)令人吃驚。“由于國(guó)家層面缺乏一部明確濕地保護(hù)要求和界定相關(guān)部門職責(zé)的法律，不同部門適用于各自的法律，客觀存在職責(zé)交叉不明、責(zé)任不清、多頭管理但都不管的問題。”

　　岳陽(yáng)市副市長(zhǎng)熊煒對(duì)此有著深刻的感受。“法律不配套、不協(xié)調(diào)甚至相互沖突，給實(shí)際執(zhí)法帶來(lái)很多障礙”。熊煒向調(diào)研組解釋，“在國(guó)土法規(guī)定的土地分類中，濕地仍屬于‘未利用地’，即未被開發(fā)及無(wú)主地。雖然林業(yè)部門按照自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、開礦、挖沙等活動(dòng)，但按照漁業(yè)法規(guī)許可，是允許在天然水域內(nèi)捕撈的；按照國(guó)土、水利部門的法規(guī)，是允許挖沙、采礦的，土地承包法也規(guī)定允許在濕地內(nèi)種植林木、蘆葦、蓮藕……”

　　荊州市洪湖濕地自然保護(hù)區(qū)管理局的相關(guān)負(fù)責(zé)人也頗有同感。“自然保護(hù)區(qū)管理局管湖不管人，沿湖周邊主要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村管人不管湖，各自為政，很難形成保護(hù)的合力。”

　　不僅管理部門之間權(quán)責(zé)不清，流域內(nèi)各省市之間、各地市之間不同行政區(qū)域也存在分權(quán)的矛盾。“洞庭湖土地所有權(quán)分屬4個(gè)市17個(gè)縣市區(qū)，其中還包括國(guó)有、集體所有等形式。”湖南省林業(yè)廳廳長(zhǎng)鄧三龍感慨，“多種資源、多種權(quán)屬、多個(gè)所轄市縣及管理部門交集在一起，致使管理難以到位。即使地方頒布實(shí)施了地方性的濕地保護(hù)條例，也因?yàn)闆]有上升到國(guó)家法律層面，層級(jí)較低，在法律效力上有限。”

　　此外，投入不穩(wěn)定且沒有形成專門的濕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制也成為各方反映的主要問題。據(jù)反映，國(guó)家近年來(lái)雖然加大了濕地保護(hù)投入，但是由于濕地保護(hù)起步較晚，歷史欠賬多，投入仍然不足。2006年—2014年，中央累計(jì)安排濕地保護(hù)投資26.3億元。其中安排長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶10.5億元，平均每年僅1.3億元，遠(yuǎn)不能滿足濕地資源常態(tài)性監(jiān)測(cè)、濕地恢復(fù)、濕地保護(hù)執(zhí)法等直接投入和保護(hù)濕地而造成的經(jīng)濟(jì)損失補(bǔ)償。

　　湖北省林業(yè)廳廳長(zhǎng)劉新池就很感慨，“現(xiàn)在中央在濕地保護(hù)中的投入為2.5元/畝，而農(nóng)民各種稅費(fèi)補(bǔ)貼是80元/畝，森林方面的補(bǔ)貼也不止這個(gè)錢。中央應(yīng)提高濕地保護(hù)的投入。”