國有林區(qū)改革指導(dǎo)意見

　　保護(hù)森林和生態(tài)是建設(shè)生態(tài)文明的根基，深化生態(tài)文明體制改革，健全森林與生態(tài)保護(hù)制度是首要任務(wù)。國有林區(qū)是我國重要的生態(tài)安全屏障和森林資源培育戰(zhàn)略基地，是維護(hù)國家生態(tài)安全最重要的基礎(chǔ)設(shè)施，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮著不可替代的重要作用，為國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出了重大貢獻(xiàn)。但長期以來，國有林區(qū)管理體制不完善，森林資源過度開發(fā)，民生問題較為突出，嚴(yán)重制約了生態(tài)安全保障能力。為積極探索國有林區(qū)改革路徑，健全國有林區(qū)經(jīng)營管理體制，進(jìn)一步增強(qiáng)國有林區(qū)生態(tài)功能和發(fā)展活力，現(xiàn)提出如下意見。

　　一、 國有林區(qū)改革的總體要求

　　（一）指導(dǎo)思想。全面貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)精神，深入實(shí)施以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，以發(fā)揮國有林區(qū)生態(tài)功能和建設(shè)國家木材戰(zhàn)略儲(chǔ)備基地為導(dǎo)向，以厘清中央與地方、政府與企業(yè)各方面關(guān)系為主線，積極推進(jìn)政事企分開，健全森林資源監(jiān)管體制，創(chuàng)新資源管護(hù)方式，完善支持政策體系，建立有利于保護(hù)和發(fā)展森林資源、有利于改善生態(tài)和民生、有利于增強(qiáng)林業(yè)發(fā)展活力的國有林區(qū)新體制，加快林區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)林區(qū)森林資源逐步恢復(fù)和穩(wěn)定增長，推動(dòng)林業(yè)發(fā)展模式由木材生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)修復(fù)和建設(shè)為主、由利用森林獲取經(jīng)濟(jì)利益為主轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)森林提供生態(tài)服務(wù)為主，為建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國、實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展提供生態(tài)保障。

　　（二）基本原則

　　——堅(jiān)持生態(tài)為本、保護(hù)優(yōu)先。尊重自然規(guī)律，實(shí)行山水林田湖統(tǒng)籌治理，重點(diǎn)保護(hù)好森林、濕地等自然生態(tài)系統(tǒng)，確保森林資源總量持續(xù)增加、生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力持續(xù)提升、生態(tài)功能持續(xù)增強(qiáng)。

　　——注重民生改善、維護(hù)穩(wěn)定。改善國有林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施狀況，積極發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)就業(yè)增收，保障職工基本生活，維護(hù)林區(qū)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

　　——促進(jìn)政企政事分開、各負(fù)其責(zé)。厘清政府與森工企業(yè)的職能定位，剝離森工企業(yè)的社會(huì)管理和辦社會(huì)職能，加快林區(qū)所辦企業(yè)改制改革，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)和社會(huì)各司其職、各負(fù)其責(zé)。

　　——強(qiáng)化統(tǒng)一規(guī)劃、融合發(fā)展。破除林區(qū)條塊分割的管理模式，將林區(qū)納入所在地方國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，推動(dòng)林區(qū)社會(huì)融入地方、經(jīng)濟(jì)融入市場。

　　——堅(jiān)持分類指導(dǎo)、分步實(shí)施。充分考慮國有林區(qū)不同情況，中央予以分類指導(dǎo)，各地分別制定實(shí)施方案，科學(xué)合理確定改革模式，不搞一刀切，循序漸進(jìn)，走出一條具有中國特色的國有林區(qū)改革發(fā)展道路。

　　（三）總體目標(biāo)。到2020年，基本理順中央與地方、政府與企業(yè)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政企、政事、事企、管辦分開，林區(qū)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能得到進(jìn)一步強(qiáng)化，森林資源管護(hù)和監(jiān)管體系更加完善，林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基本融入地方，生產(chǎn)生活條件得到明顯改善，職工基本生活得到有效保障；區(qū)分不同情況有序停止天然林商業(yè)性采伐，重點(diǎn)國有林區(qū)森林面積增加550萬畝左右，森林蓄積量增長4億立方米以上，森林碳匯和應(yīng)對氣候變化能力有效增強(qiáng)，森林資源質(zhì)量和生態(tài)保障能力全面提升。

　　二、 國有林區(qū)改革的主要任務(wù)

　　（一）區(qū)分不同情況有序停止重點(diǎn)國有林區(qū)天然林商業(yè)性采伐，確保森林資源穩(wěn)步恢復(fù)和增長。明確國有林區(qū)發(fā)揮生態(tài)功能、維護(hù)生態(tài)安全的戰(zhàn)略定位，將提供生態(tài)服務(wù)、維護(hù)生態(tài)安全確定為國有林區(qū)的基本職能，作為制定國有林區(qū)改革發(fā)展各項(xiàng)政策措施的基本出發(fā)點(diǎn)。研究提出加強(qiáng)國有林區(qū)天然林保護(hù)的實(shí)施方案。穩(wěn)步推進(jìn)黑龍江重點(diǎn)國有林區(qū)停止天然林商業(yè)性采伐試點(diǎn)，跟蹤政策實(shí)施效果，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，有序停止內(nèi)蒙古、吉林重點(diǎn)國有林區(qū)天然林商業(yè)性采伐，全面提升森林質(zhì)量，加快森林資源培育與恢復(fù)。

　　（二）因地制宜逐步推進(jìn)國有林區(qū)政企分開。在地方政府職能健全、財(cái)力較強(qiáng)的地區(qū)，一步到位實(shí)行政企分開，全部剝離企業(yè)的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，交由地方政府承擔(dān)，人員交由地方統(tǒng)一管理，經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算；在條件不具備的地區(qū)，先行在內(nèi)部實(shí)行政企分開，逐步創(chuàng)造條件將行政職能移交當(dāng)?shù)卣?/p>

　　（三）逐步形成精簡高效的國有森林資源管理機(jī)構(gòu)。適應(yīng)國有林區(qū)全面停止或逐步減少天然林商業(yè)性采伐和發(fā)揮生態(tài)服務(wù)主導(dǎo)功能的新要求，按照“機(jī)構(gòu)只減不增、人員只出不進(jìn)、社會(huì)和諧穩(wěn)定”的原則，分類制定森工企業(yè)改制和改革方案，通過多種方式逐年減少管理人員，最終實(shí)現(xiàn)合理編制和人員規(guī)模，逐步建立精簡高效的國有森林資源管理機(jī)構(gòu)，依法負(fù)責(zé)森林、濕地、自然保護(hù)區(qū)和野生動(dòng)植物資源的保護(hù)管理及森林防火、有害生物防治等工作。逐步整合規(guī)模小、人員少、地處偏遠(yuǎn)的林場所。

　　（四）創(chuàng)新森林資源管護(hù)機(jī)制。根據(jù)森林分布特點(diǎn)，針對不同區(qū)域地段的生產(chǎn)季節(jié)，采取行之有效的管護(hù)模式，實(shí)行遠(yuǎn)山設(shè)卡、近山管護(hù)，加強(qiáng)高新技術(shù)手段和現(xiàn)代交通工具的裝備應(yīng)用，降低勞動(dòng)強(qiáng)度，提高管護(hù)效率，確保管護(hù)效果。鼓勵(lì)社會(huì)公益組織和志愿者參與公益林管護(hù)，提高全社會(huì)生態(tài)保護(hù)意識(shí)。創(chuàng)新林業(yè)生產(chǎn)組織方式，造林、管護(hù)、撫育、木材生產(chǎn)等林業(yè)生產(chǎn)建設(shè)任務(wù)，凡能通過購買服務(wù)方式實(shí)現(xiàn)的要面向社會(huì)購買。除自然保護(hù)區(qū)外，在不破壞森林資源的前提下，允許從事森林資源管護(hù)的職工從事林特產(chǎn)品生產(chǎn)等經(jīng)營，增加職工收入。積極推動(dòng)各類社會(huì)資本參與林區(qū)企業(yè)改制，提高林區(qū)發(fā)展活力。

　　（五）創(chuàng)新森林資源監(jiān)管體制。建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的森林資源產(chǎn)權(quán)制度，建立健全林地保護(hù)制度、森林保護(hù)制度、森林經(jīng)營制度、濕地保護(hù)制度、自然保護(hù)區(qū)制度、監(jiān)督制度和考核制度。重點(diǎn)國有林區(qū)森林資源產(chǎn)權(quán)歸國家所有即全民所有，國務(wù)院林業(yè)行政主管部門代表國家行使所有權(quán)、履行出資人職責(zé)，負(fù)責(zé)管理重點(diǎn)國有林區(qū)的國有森林資源和森林資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變動(dòng)的審批。研究制定重點(diǎn)國有林區(qū)森林資源監(jiān)督管理法律制度措施。進(jìn)一步強(qiáng)化國務(wù)院林業(yè)行政主管部門派駐地方的森林資源監(jiān)督專員辦事處的監(jiān)督職能，優(yōu)化監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置，加強(qiáng)對重點(diǎn)國有林區(qū)森林資源保護(hù)管理的監(jiān)督。建立健全以生態(tài)服務(wù)功能為核心，以林地保有量、森林覆蓋率、森林質(zhì)量、護(hù)林防火、有害生物防治等為主要指標(biāo)的林區(qū)績效管理和考核機(jī)制，實(shí)行森林資源離任審計(jì)。科學(xué)編制長期森林經(jīng)營方案，作為國有森林資源保護(hù)發(fā)展的主要遵循和考核國有森林資源管理績效的依據(jù)。探索建立國家公園。

　　（六）強(qiáng)化地方政府保護(hù)森林、改善民生的責(zé)任。地方各級政府對行政區(qū)域內(nèi)的林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和森林資源保護(hù)負(fù)總責(zé)。要將林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展納入當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃及投資計(jì)劃。切實(shí)落實(shí)地方政府林區(qū)社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能。國有林區(qū)森林覆蓋率、森林蓄積量的變化納入地方政府目標(biāo)責(zé)任考核約束性指標(biāo)。林地保有量、征占用林地定額納入地方政府目標(biāo)責(zé)任考核內(nèi)容。省級政府對組織實(shí)施天然林保護(hù)工程、全面停止天然林商業(yè)性采伐負(fù)全責(zé)，實(shí)行目標(biāo)、任務(wù)、資金、責(zé)任“四到省”。地方各級政府負(fù)責(zé)統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)本行政區(qū)域的森林防火工作并實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制。

　　（七）妥善安置國有林區(qū)富余職工，確保職工基本生活有保障。充分發(fā)揮林區(qū)綠色資源豐富的優(yōu)勢，通過開發(fā)森林旅游、特色養(yǎng)殖種植、境外采伐、林產(chǎn)品加工、對外合作等，創(chuàng)造就業(yè)崗位。中央財(cái)政繼續(xù)加大對森林管護(hù)、人工造林、中幼齡林撫育和森林改造培育的支持力度，推進(jìn)職工轉(zhuǎn)崗就業(yè)。對符合政策的就業(yè)困難人員靈活就業(yè)的，由地方政府按國家有關(guān)規(guī)定統(tǒng)籌解決社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，對跨行政區(qū)域的國有林業(yè)單位，由所在的市級或省級政府統(tǒng)籌解決。

　　三、 完善國有林區(qū)改革的政策支持體系

　　（一）加強(qiáng)對國有林區(qū)的財(cái)政支持。國有林區(qū)停止天然林商業(yè)性采伐后，中央財(cái)政通過適當(dāng)增加天保工程財(cái)政資金予以支持。結(jié)合當(dāng)?shù)厝司杖胨剑m當(dāng)調(diào)整天保工程森林管護(hù)費(fèi)和社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)助費(fèi)的財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。加大中央財(cái)政的森林保險(xiǎn)支持力度，提高國有林區(qū)森林資源抵御自然災(zāi)害的能力。加大對林區(qū)基本公共服務(wù)的政策支持力度，促進(jìn)林區(qū)與周邊地區(qū)基本公共服務(wù)均等化。

　　（二）加強(qiáng)對國有林區(qū)的金融支持。根據(jù)債務(wù)形成原因和種類，分類化解森工企業(yè)金融機(jī)構(gòu)債務(wù)。對于正常類金融債務(wù)，到期后應(yīng)當(dāng)依法予以償還。對于確需中央支持化解的不良類金融債務(wù)，由中國銀監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、國家林業(yè)局等有關(guān)部門在聽取金融機(jī)構(gòu)意見、充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，研究制定切實(shí)可行、有針對性的政策，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。嚴(yán)格審核不良債務(wù)，防止借改革逃廢金融機(jī)構(gòu)債務(wù)。開發(fā)適合國有林區(qū)特點(diǎn)的信貸產(chǎn)品，拓寬林業(yè)融資渠道，加大林業(yè)信貸投放，大力發(fā)展對國有林區(qū)職工的小額貸款。完善林業(yè)信貸擔(dān)保方式，完善林業(yè)貸款中央財(cái)政貼息政策。

　　（三）加強(qiáng)國有林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要體現(xiàn)生態(tài)建設(shè)需要，不能簡單模仿城市建設(shè)、建造繁華都市。各級政府要將國有林區(qū)電網(wǎng)、飲水安全、管護(hù)站點(diǎn)用房等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入同級政府建設(shè)規(guī)劃統(tǒng)籌安排，將國有林區(qū)道路按屬性納入相關(guān)公路網(wǎng)規(guī)劃，加快國有林區(qū)棚戶區(qū)改造和電網(wǎng)改造升級，加強(qiáng)森林防火和有害生物防治。國家結(jié)合現(xiàn)有渠道，加大對國有林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度。

　　（四）加快深山遠(yuǎn)山林區(qū)職工搬遷。將林區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)納入地方城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，結(jié)合林區(qū)改革和林場撤并整合，積極推進(jìn)深山遠(yuǎn)山職工搬遷。充分考慮職工生產(chǎn)生活需求，尊重職工意愿，合理布局職工搬遷安置地點(diǎn)。繼續(xù)結(jié)合林區(qū)棚戶區(qū)改造，進(jìn)一步加大中央支持力度，同時(shí)在安排保障性安居工程配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資時(shí)給予傾斜。林場撤并搬遷安置區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等參照執(zhí)行獨(dú)立工礦區(qū)改造搬遷政策。切實(shí)落實(shí)省級政府對本地棚戶區(qū)改造工作負(fù)總責(zé)的要求，相關(guān)省級政府及森工企業(yè)也要相應(yīng)加大補(bǔ)助力度。對符合條件的困難職工，當(dāng)?shù)卣e極研究結(jié)合公共租賃住房等政策，解決其住房困難問題。拓寬深山遠(yuǎn)山林區(qū)職工搬遷籌資渠道，加大金融信貸、企業(yè)債券等融資力度。切實(shí)落實(shí)棚戶區(qū)改造住房稅費(fèi)減免優(yōu)惠政策。

　　（五）積極推進(jìn)國有林區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。推進(jìn)大小興安嶺、長白山林區(qū)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，積極發(fā)展綠色富民產(chǎn)業(yè)。進(jìn)一步收縮木材采運(yùn)業(yè)，嚴(yán)格限制礦業(yè)開采。鼓勵(lì)培育速生豐產(chǎn)用材林特別是珍貴樹種和大徑級用材林，大力發(fā)展木材深加工、特色經(jīng)濟(jì)林、森林旅游、野生動(dòng)植物馴養(yǎng)繁育等綠色低碳產(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)崗位，提高林區(qū)職工群眾收入。利用地緣優(yōu)勢發(fā)展林產(chǎn)品加工基地和對外貿(mào)易，建設(shè)以口岸進(jìn)口原料為依托、以精深加工為重點(diǎn)、以國內(nèi)和國際市場為導(dǎo)向的林產(chǎn)品加工集群。支持國有優(yōu)強(qiáng)企業(yè)參與國有林區(qū)企業(yè)的改革重組，推進(jìn)國有林區(qū)資源優(yōu)化配置和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。選擇條件成熟的地區(qū)開展經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型試點(diǎn)，支持試點(diǎn)地區(qū)發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)。

　　四、 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，全面落實(shí)各項(xiàng)任務(wù)

　　（一）加強(qiáng)對改革的組織領(lǐng)導(dǎo)。有關(guān)部門要明確責(zé)任，密切配合，按照本意見要求制定和完善社會(huì)保障、化解債務(wù)、職工住房等一系列支持政策。國家發(fā)展改革委和國家林業(yè)局要加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)和分類指導(dǎo)，抓好督促落實(shí)。各有關(guān)省（自治區(qū)）要對本地區(qū)國有林區(qū)改革負(fù)總責(zé)，結(jié)合本地實(shí)際制定具體實(shí)施方案，細(xì)化工作措施和要求，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決改革中出現(xiàn)的矛盾和問題，落實(shí)好各項(xiàng)改革任務(wù)。

　　（二）注重試點(diǎn)先行、有序推進(jìn)。要充分考慮改革的復(fù)雜性和艱巨性，積極探索，穩(wěn)妥推進(jìn)改革。各有關(guān)省（自治區(qū)）可以按照本意見精神，選擇部分工作基礎(chǔ)條件較好的國有林業(yè)局先行試點(diǎn)，積累改革經(jīng)驗(yàn)，再逐步推廣。

　　（三）嚴(yán)格依法依規(guī)推進(jìn)改革。要強(qiáng)化各級政府生態(tài)保護(hù)責(zé)任，加強(qiáng)森林資源監(jiān)管，加強(qiáng)對森林資源保護(hù)績效的考核，嚴(yán)格杜絕濫占林地、無序建設(shè)、亂砍濫伐、破壞森林資源的現(xiàn)象。要認(rèn)真執(zhí)行國有資產(chǎn)管理有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格紀(jì)律要求，防止國有資產(chǎn)流失。要依法保障林區(qū)職工群眾的合法權(quán)益，維護(hù)林區(qū)和諧穩(wěn)定。

　　《 人民日報(bào) 》（ 2015年03月18日 01 版）