依法治教的昨天、今天與明天

　　———訪中國(guó)教育學(xué)會(huì)教育政策與法律專業(yè)委員會(huì)理事長(zhǎng)勞凱聲

　　中共十八屆四中全會(huì)為“依法治國(guó)”做出了關(guān)鍵性的“頂層設(shè)計(jì)”。作為依法治國(guó)的重要組成部分，實(shí)現(xiàn)教育治理現(xiàn)代化，辦人民滿意教育，促進(jìn)教育健康發(fā)展是形勢(shì)所需，民心所向。依法治教，政府職能部門、司法部門、學(xué)校、教師乃至普通百姓都有一份責(zé)任。———編者

　　■隨著近幾十年的社會(huì)變遷，教育事業(yè)已經(jīng)成為社會(huì)發(fā)展中一個(gè)不容忽視的方面。尤其是近十幾年，教育領(lǐng)域的社會(huì)關(guān)系變得更為復(fù)雜，從理論到行動(dòng)，法律開始成為教育改革與發(fā)展的一種不可或缺的影響力量，作為社會(huì)關(guān)系的重要調(diào)節(jié)器，法律與教育的關(guān)系從未這樣密切。

　　■教育已經(jīng)惠及所有民眾，普通百姓開始嘗試運(yùn)用法律的武器來維護(hù)自己的受教育權(quán)利，這些新呈現(xiàn)的現(xiàn)象要求我們不得不去思考：究竟應(yīng)該實(shí)現(xiàn)怎樣的教育發(fā)展，應(yīng)該怎樣發(fā)展教育。

　　■依法治教在當(dāng)下中國(guó)，一方面要繼續(xù)完善法制體系，一些重要法律的制定工作仍待進(jìn)行；另一方面，已經(jīng)制定的法律由于社會(huì)的發(fā)展變化，其中一些規(guī)定已經(jīng)過時(shí)，或者與變革中的新制度設(shè)計(jì)相抵觸，因而面臨著適時(shí)加以修訂的問題。

　　勞凱聲，首都師范大學(xué)教授，教育科學(xué)學(xué)院首席專家。中國(guó)教育學(xué)會(huì)教育政策與法律專業(yè)委員會(huì)理事長(zhǎng)。《中華人民共和國(guó)教育法》和《中華人民共和國(guó)高等教育法》起草小組成員。

　　記者：中共十八屆四中全會(huì)將依法治國(guó)提到新高度，法治中國(guó)將成為一段時(shí)間內(nèi)中國(guó)政治、社會(huì)生活的主題詞，作為一名長(zhǎng)期從事教育政策和教育法學(xué)研究的學(xué)者，您認(rèn)為依法治國(guó)將對(duì)教育領(lǐng)域帶來哪些影響？

　　勞凱聲：依法治教在中國(guó)并不是“平地蓋樓”，從十一屆三中全會(huì)提出加強(qiáng)法制建設(shè)以來，我國(guó)教育領(lǐng)域的法制建設(shè)工作就已經(jīng)開始。以1980年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例》為起點(diǎn)，30余年間，隨著《義務(wù)教育法》、《教師法》、《中華人民共和國(guó)教育法》、《高等教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》的相繼出臺(tái)，中國(guó)教育已經(jīng)形成了相對(duì)完整的法律體系框架，但是教育領(lǐng)域的法制建設(shè)和中國(guó)其他許多領(lǐng)域的情況相似，雖然建立了相應(yīng)的法律制度，但是沒有建立起相應(yīng)的法律文化。因此我們看到當(dāng)下中國(guó)教育領(lǐng)域還存在種種廣受詬病或令百姓不夠滿意的問題，比如公民受教育權(quán)如何得到保障的問題、教育發(fā)展如何實(shí)現(xiàn)均衡的問題、教育資源如何得到公平分配的問題、政府過度干預(yù)造成教育管理的行政化問題、教育領(lǐng)域的各種腐敗問題等等。這些問題說明，在教育領(lǐng)域，要實(shí)現(xiàn)依法治教，僅僅有靜態(tài)的法律還不夠，應(yīng)該從法治的角度去加強(qiáng)治理。

　　同時(shí)，隨著近幾十年的社會(huì)變遷，教育事業(yè)已經(jīng)成為社會(huì)發(fā)展中一個(gè)不容忽視的方面。尤其是近十幾年，教育領(lǐng)域的社會(huì)關(guān)系變得更為復(fù)雜，從理論到行動(dòng)，法律開始成為教育改革與發(fā)展的一種不可或缺的影響力量，作為社會(huì)關(guān)系的重要調(diào)節(jié)器，法律與教育的關(guān)系從未這樣密切。這種現(xiàn)象是教育發(fā)展這么多年不曾有過的，而且這并不是中國(guó)獨(dú)有的現(xiàn)象，而是世界上許多國(guó)家都出現(xiàn)的新現(xiàn)象。我們可以把這一現(xiàn)象看成是教育的一種進(jìn)步。

　　在很長(zhǎng)一段時(shí)間里，教育涉及的人群相對(duì)有限，學(xué)校內(nèi)部的關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單，因此調(diào)節(jié)這一社會(huì)關(guān)系在大多數(shù)情況下主要不是依靠法律的手段。但是隨著社會(huì)的進(jìn)化，隨著教育事業(yè)在社會(huì)生活中的地位和作用的改變，今天教育已經(jīng)惠及所有民眾。由此法律開始大踏步走進(jìn)百姓的生活，百姓法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)的覺醒，普通百姓開始嘗試運(yùn)用法律的武器來維護(hù)自己的受教育權(quán)利。從理論到行動(dòng)，個(gè)人意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和訴訟意識(shí)都有了極大的普及，法律的影響力開始成為百姓生活中的一部分。這些新呈現(xiàn)的現(xiàn)象要求我們不得不考慮在新階段，究竟應(yīng)該實(shí)現(xiàn)怎樣的教育發(fā)展和怎樣發(fā)展教育。國(guó)家與教育應(yīng)構(gòu)成怎樣的關(guān)系？在建立和完善現(xiàn)代教育體制的過程中，政府應(yīng)如何發(fā)揮作用？學(xué)校應(yīng)如何實(shí)施教育教學(xué)活動(dòng)？如何才能真正普及教育？怎樣保證教育資源和教育機(jī)會(huì)的公平分配？怎樣保障公民的受教育權(quán)利等等。

　　記者：我注意到剛才您講到的一個(gè)觀點(diǎn)，依法治教，單有靜態(tài)的法律還不夠，還要從法治的角度去加強(qiáng)治理。從十一屆三中全會(huì)以來提到的要加強(qiáng)法制建設(shè)，到本次全會(huì)提出的加強(qiáng)“法治”，由“制”到“治”，對(duì)政府轉(zhuǎn)變職能提出了哪些要求？

　　勞凱聲：由“制”到“治”，代表的是一種執(zhí)政理念和執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變，前者代表的是傳統(tǒng)的社會(huì)管理，而后者代表的則是現(xiàn)代社會(huì)治理。兩者之間的區(qū)別基本上可以歸納為以下四方面。首先，從權(quán)力結(jié)構(gòu)上看，傳統(tǒng)的管理是以命令－服從為基本內(nèi)容的縱向型的權(quán)力框架；而治理則是協(xié)商-平衡為主要內(nèi)容的橫向型權(quán)力結(jié)構(gòu)；其次，傳統(tǒng)管理強(qiáng)調(diào)管理主體的一元化，而治理強(qiáng)調(diào)多元主體的并存，強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者大家坐下來商量，關(guān)注多方的意見和訴求；再有，傳統(tǒng)管理強(qiáng)調(diào)控制，而治理強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)；最后，傳統(tǒng)管理強(qiáng)調(diào)一套正式的制度，而治理強(qiáng)調(diào)除了正式的制度，還強(qiáng)調(diào)非正式的制度。這四方面都對(duì)法治中國(guó)建設(shè)提出了新要求。過去在教育領(lǐng)域，我們主要強(qiáng)調(diào)教育的社會(huì)發(fā)展功能，因此法律的作用也主要表現(xiàn)為一種社會(huì)組織和管理。而現(xiàn)在教育不僅與社會(huì)發(fā)展相聯(lián)，還更多地與個(gè)人發(fā)展聯(lián)系在一起，個(gè)人需要什么樣的教育，他對(duì)學(xué)校有什么樣的期望，所有這些都是教育決策者不能不考慮的問題，所以依法治教不僅僅是有一套法律體系，還應(yīng)進(jìn)行價(jià)值觀念的更新，要把老百姓的訴求反映到法律中去，真正關(guān)注和保護(hù)人民群眾在教育方面的利益。

　　記者：就您剛才提到的如何達(dá)到依法治教需要做的兩方面工作，制定完善的法律體系和建立相應(yīng)的現(xiàn)代法律文化，具體到當(dāng)下的依法治教工作，您有哪些建議?

　　勞凱聲：我認(rèn)為在依法治國(guó)語境下，在教育領(lǐng)域應(yīng)著力去做好如下方面的工作。

　　在制定完善的法律體系和制度方面，首先，要有完善的法制保證貫徹國(guó)家對(duì)于教育的基本方針、原則，明確教育的地位和作用，規(guī)定教育的根本任務(wù)，使各級(jí)各類教育的培養(yǎng)目標(biāo)、學(xué)制、各級(jí)各類學(xué)校的規(guī)格及其基本的管理制度規(guī)范化，為教育行政管理提供明確的依據(jù)和目標(biāo)；其次，要有完善的法制保障公民的受教育權(quán)利和全面發(fā)展的權(quán)利，使之不受任何機(jī)關(guān)，組織和他人的侵犯，在公民受教育權(quán)利受到損害時(shí)，有相應(yīng)的法律措施予以救濟(jì)；再者，要有完善的法制保障學(xué)校的教學(xué)環(huán)境和教學(xué)秩序，改善辦學(xué)條件，保護(hù)學(xué)校、教師和學(xué)生的合法權(quán)益；最后，要有完善的立法制度和包括法律、行政法規(guī)，地方性法規(guī)在內(nèi)的比較完備的教育法體系，保證教育工作的各個(gè)方面都有法可依，不同法律效力的法律規(guī)范協(xié)調(diào)發(fā)展，真正發(fā)揮其調(diào)節(jié)作用。

　　在保證法律體系的貫徹、落實(shí)，建立相應(yīng)的法律文化和觀念方面，要有明確的法律責(zé)任規(guī)定，做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，有效地保護(hù)教育事業(yè)的健康發(fā)展，追究并處理違反教育法的行為；有完善的法律監(jiān)督制度，對(duì)教育法的實(shí)施情況進(jìn)行有效的監(jiān)督，同一切違法與犯罪行為做斗爭(zhēng)；有與現(xiàn)代法治相適應(yīng)的法律文化，維護(hù)教育法所體現(xiàn)的價(jià)值原則，革除人治時(shí)弊，力促觀念和思維方式的更新與轉(zhuǎn)變，使現(xiàn)代社會(huì)的教育觀念、法律觀念融入人們的行為之中，形成實(shí)施教育法的良好文化氛圍。

　　記者：在這些工作目標(biāo)中，您認(rèn)為依法治教在當(dāng)下中國(guó)最應(yīng)探討和著力解決的工作難點(diǎn)是什么？

　　勞凱聲：從上世紀(jì)80年代以來，我國(guó)的教育法制建設(shè)雖然有了很大的進(jìn)展，但在持續(xù)、深入發(fā)展的教育體制改革面前，又面臨著巨大的挑戰(zhàn)。從法律的角度看，改革就是舊的利益關(guān)系的打破和新的利益機(jī)制的建構(gòu)。在教育體制改革過程中，教育領(lǐng)域中的各種社會(huì)關(guān)系正在發(fā)生深刻的變化：一些舊的社會(huì)關(guān)系消失了，一些新的社會(huì)關(guān)系產(chǎn)生了，還有一些社會(huì)關(guān)系雖然還存在，但其性質(zhì)卻發(fā)生了變化。以政府與學(xué)校這對(duì)基本的社會(huì)關(guān)系為例，在計(jì)劃體制下，它是一種以命令與服從為基本內(nèi)容的隸屬性關(guān)系，即行政法律關(guān)系。然而從80年代以來，中國(guó)教育的發(fā)展出現(xiàn)了前所未有的新局面，一種教育管理和辦學(xué)的新形式正在出現(xiàn)，從而帶來教育領(lǐng)域內(nèi)社會(huì)關(guān)系的分化和改組。這種變化表現(xiàn)在政府與學(xué)校關(guān)系的調(diào)整上，其基本問題是如何形成一個(gè)既利于政府進(jìn)行統(tǒng)籌管理，又利于調(diào)動(dòng)各種社會(huì)力量參與辦學(xué)的積極性，學(xué)校又有較大的辦學(xué)自主權(quán)這樣一種管理關(guān)系。這意味著政府必須轉(zhuǎn)變職能，在加強(qiáng)宏觀管理的前提下向?qū)W校放權(quán)，這勢(shì)必會(huì)使政府和學(xué)校的主體地位及職權(quán)職能都發(fā)生很大的變化，并且使原先相當(dāng)大的一部分具有行政性質(zhì)的法律關(guān)系發(fā)生性質(zhì)上的變化。我剛才提到的學(xué)校與其學(xué)生法律關(guān)系的變化，學(xué)生與學(xué)校的許多矛盾糾紛越來越需要司法的介入來解決。因此司法如何介入的問題，就成為一個(gè)非常敏感也亟須探討、研究的非常專業(yè)的問題。

　　所以，依法治教在當(dāng)下中國(guó)，一方面要繼續(xù)完善教育法制，一些重要法律的制定工作仍待進(jìn)行；另一方面，已經(jīng)制定的法律，由于社會(huì)的發(fā)展變化，其中一些規(guī)定已經(jīng)過時(shí)，或者與變革中的新制度設(shè)計(jì)相抵觸，因而面臨著適時(shí)加以修訂的問題。更重要的是，依法治教當(dāng)前要思考的是，我們要什么樣的法律以及如何治理的問題。基于上面所說的這樣一些原因，依法治教實(shí)際上是一個(gè)綜合性的法律工程，尤其需要有一種現(xiàn)代法律文化的支撐。