協(xié)商民主：中國(guó)人民的偉大創(chuàng)造

　　在慶祝人民政協(xié)成立65周年之際，我們可以自豪地說(shuō)：協(xié)商民主，是中國(guó)人民的偉大創(chuàng)造。而協(xié)商民主在中國(guó)的發(fā)展和中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)息息相關(guān)，與中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的誕生、轉(zhuǎn)型和完善、發(fā)展密不可分。

　　協(xié)商民主在中國(guó)發(fā)展的歷史脈絡(luò)

　　協(xié)商民主在中國(guó)的發(fā)展有一個(gè)歷史過(guò)程。

　　過(guò)程分析之一：協(xié)商民主思想的形成

　　在統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)中，民主協(xié)商是基本的工作方法。從1948年中共中央發(fā)表“五一口號(hào)”到籌備新政協(xié)，這一期間毛澤東和中共中央在推進(jìn)非制度化的統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)轉(zhuǎn)化為組織化制度化的統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)過(guò)程中，逐步形成并提出了協(xié)商民主的思想，即具有不同階級(jí)基礎(chǔ)的政治組織，通過(guò)對(duì)話(huà)和協(xié)商，“盡可能求得全體一致”的思想。在中共中央發(fā)布“五一口號(hào)”的次日，即5月1日這天，毛澤東還致函中國(guó)國(guó)民黨革命委員會(huì)主席李濟(jì)深和中國(guó)民主同盟中央常務(wù)委員沈鈞儒，對(duì)中共中央“五一口號(hào)”作了進(jìn)一步的補(bǔ)充。信中說(shuō)：“在目前形勢(shì)下，召集人民代表大會(huì)，成立民主聯(lián)合政府，加強(qiáng)各民主黨派、各人民團(tuán)體的相互合作，并擬訂民主聯(lián)合政府的施政綱領(lǐng)，業(yè)已成為必要，時(shí)機(jī)亦已成熟。國(guó)內(nèi)廣大民主人士業(yè)已有了此種要求，想二兄必有同感。但欲實(shí)現(xiàn)這一步驟，必須先邀集各民主黨派、各人民團(tuán)體的代表開(kāi)一個(gè)會(huì)議。在這個(gè)會(huì)議上，討論并決定上述問(wèn)題。此項(xiàng)會(huì)議似宜定名為政治協(xié)商會(huì)議。一切反美帝反蔣黨的民主黨派、人民團(tuán)體，均可派代表參加。不屬于各民主黨派各人民團(tuán)體的反美帝反蔣黨的某些社會(huì)賢達(dá)，亦可被邀參加此項(xiàng)會(huì)議。此項(xiàng)會(huì)議的決定，必須求得到會(huì)各主要民主黨派及各人民團(tuán)體的共同一致，并盡可能求得全體一致。”從中我們可以看到，第一，“政治協(xié)商會(huì)議”是實(shí)現(xiàn)人民民主的重要形式。第二，這一形式的基本特點(diǎn)，是具有不同階級(jí)基礎(chǔ)的政治和社會(huì)組織，通過(guò)對(duì)話(huà)和協(xié)商，“盡可能求得全體一致”。這種民主形式，就是我們今天所說(shuō)的“協(xié)商民主”。這幾份重要的歷史文獻(xiàn)告訴我們，在籌建新中國(guó)的過(guò)程中，以毛澤東為代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人已經(jīng)形成并提出了協(xié)商民主思想。

　　過(guò)程分析之二：新民主主義協(xié)商民主制度的確立

　　中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議召開(kāi)和中華人民共和國(guó)的成立，標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的形成，也標(biāo)志著協(xié)商民主這種新型的民主形式開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施。這時(shí)的協(xié)商民主制度，由于是人民內(nèi)部各個(gè)階級(jí)包括與剝削階級(jí)之間的民主協(xié)商制度，從其性質(zhì)來(lái)講，屬于新民主主義政治范疇的協(xié)商民主，也即新民主主義協(xié)商民主。

　　按照毛澤東最初的政治設(shè)計(jì)，在1948年“五一口號(hào)”中，是分三步走建立新中國(guó)的。這里所說(shuō)的“分三步走”，就是：（1）召開(kāi)政治協(xié)商會(huì)議，討論召集人民代表大會(huì)；（2）普選人民代表，召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)；（3）通過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)成立新中國(guó)并選舉產(chǎn)生中央人民政府。后來(lái)，經(jīng)與各民主黨派協(xié)商，決定由召開(kāi)政治協(xié)商會(huì)議來(lái)建立新中國(guó)。中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的召開(kāi)，是中國(guó)協(xié)商民主制度建立的標(biāo)志。

　　過(guò)程分析之三：“兩種民主形式”的科學(xué)概括和人民政協(xié)協(xié)商民主理論的形成

　　1978年黨的十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)進(jìn)入了改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)新時(shí)期。人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，以及人民政協(xié)的工作，都發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)型。我國(guó)的選舉民主和協(xié)商民主在規(guī)范化、程序化、制度化等方面取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。

　　1991年江澤民在“兩會(huì)”黨員負(fù)責(zé)人會(huì)議上，第一次提出了我國(guó)社會(huì)主義民主有兩種重要形式的觀點(diǎn)。2006年，在中共中央5號(hào)文件中，第一次把我國(guó)社會(huì)主義有兩種民主形式的問(wèn)題，寫(xiě)進(jìn)了中央文件。2007年11月5日，國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)表的《中國(guó)的政黨制度》白皮書(shū)，第一次確認(rèn)了“選舉民主”和“協(xié)商民主”這兩個(gè)概念，并強(qiáng)調(diào)“選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合，是中國(guó)社會(huì)主義民主的一大特點(diǎn)。2011年中共中央辦公廳頒布的《中共政協(xié)全國(guó)委員會(huì)黨組關(guān)于<中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)>貫徹落實(shí)情況的報(bào)告》中，又把“協(xié)商民主”這一概念正式寫(xiě)進(jìn)了中辦文件，并且明確肯定了人民政協(xié)是我國(guó)協(xié)商民主的重要形式。

　　中共十八大在總結(jié)我國(guó)民主政治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，一方面強(qiáng)調(diào)“人民代表大會(huì)制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度”，另一方面進(jìn)一步明確了“社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式”，要“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”，并且提出要“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”，“充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主的重要渠道作用”。這樣，就以黨代會(huì)這一黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)的報(bào)告和決議這樣的權(quán)威形式，從政治上和理論上把選舉民主和協(xié)商民主這兩種民主制度確立起來(lái)了。

　　從這個(gè)歷史脈絡(luò)的回顧和梳理中，我們可以注意到三點(diǎn)：（1）協(xié)商民主在我國(guó)具有方法、思想理論、制度三種形態(tài)；（2）協(xié)商民主在我國(guó)革命、建設(shè)和改革實(shí)踐中經(jīng)歷了從新民主主義協(xié)商民主到社會(huì)主義協(xié)商民主的發(fā)展歷程，社會(huì)主義協(xié)商民主還在發(fā)展中；（3）協(xié)商民主與選舉民主相輔相成、相互結(jié)合是中國(guó)特色社會(huì)主義民主的“特色”之所在。

　　中國(guó)協(xié)商民主的基本特點(diǎn)和遵循的基本原則

　　根據(jù)我們前面對(duì)中國(guó)協(xié)商民主形成和發(fā)展脈絡(luò)的分析，可以看到中國(guó)特色協(xié)商民主有三個(gè)基本的特點(diǎn)：

　　一是以民主協(xié)商為主要方法的而不是以投票表決為主要方法的民主實(shí)現(xiàn)形式。應(yīng)該講，協(xié)商民主和選舉民主都是制度，而不僅僅是方法。但是，這兩種制度又是以方法為區(qū)別的，協(xié)商民主實(shí)行的是民主協(xié)商的方法，選舉民主實(shí)行的是投票表決的方法（選舉民主因此也可以叫做“票決民主”）。而且，這兩種方法在制度里都已經(jīng)轉(zhuǎn)化為機(jī)制。因此，協(xié)商民主是相對(duì)于投票表決的選舉民主（票決民主）而言的；是以民主協(xié)商為主要方法來(lái)做決定的。就方法而言，這里的關(guān)鍵詞，一是“民主”，二是“協(xié)商”。協(xié)商民主，毫無(wú)疑問(wèn)，要有“協(xié)商”。沒(méi)有協(xié)商的民主就不能叫做“協(xié)商民主”。但是，協(xié)商民主，本質(zhì)上是一種民主，要有“民主”。只有協(xié)商而無(wú)民主的協(xié)商，也不能叫做“協(xié)商民主”。

　　二是公民有序參與政治的民主形式。自從黨的十五屆五中全會(huì)提出要“擴(kuò)大公民有序的政治參與”以來(lái)，“參與式民主”這種現(xiàn)代民主理念就進(jìn)入了中國(guó)人民的政治生活。而且，在我們中央的文件中，對(duì)于“擴(kuò)大公民有序的政治參與”，從最初強(qiáng)調(diào)“決策科學(xué)化、民主化”，到后來(lái)把“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”都?xì)w入公民有序的政治參與，再到提出在擴(kuò)大公民有序的政治參與中要“保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，這種參與式民主的內(nèi)涵在不斷擴(kuò)大。

　　三是民主協(xié)商方法與民主決策、民主治理的制度有機(jī)統(tǒng)一的，公民有序參與政治的善治民主形式。從中國(guó)協(xié)商民主形成和發(fā)展的歷史來(lái)看，它是從統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的工作方式方法中發(fā)展過(guò)來(lái)的，因此它具有民主協(xié)商方法的特點(diǎn)。但是協(xié)商民主中的民主協(xié)商僅僅是方法，是手段，關(guān)鍵是制度。在我國(guó)人民政協(xié)剛剛成立時(shí)，它代行國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)，那時(shí)的協(xié)商民主由于和國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行結(jié)合在一起，是作為一種政權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式存在的。但這只是一種例外。從現(xiàn)實(shí)中國(guó)政治運(yùn)作的過(guò)程和特點(diǎn)來(lái)看，無(wú)論是政黨之間的協(xié)商民主、人民政協(xié)的協(xié)商民主，還是國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的立法和決策中的協(xié)商民主，都是存在于決策（包括選舉、立法）制度中的協(xié)商民主。我們黨在論述“兩種民主形式”時(shí)，對(duì)于協(xié)商民主，把它規(guī)定為“人民內(nèi)部各方面在選舉和投票之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問(wèn)題取得一致意見(jiàn)”；在論述人民政協(xié)的協(xié)商民主時(shí)，也強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持“在國(guó)家和地方的重要問(wèn)題在決策之前和決策執(zhí)行過(guò)程中進(jìn)行協(xié)商”。在這個(gè)意義上，中國(guó)特色協(xié)商民主是決策制度的協(xié)商民主。

　　但是，基層協(xié)商民主既有民主決策的特點(diǎn)，更有社會(huì)治理的內(nèi)涵。或者說(shuō)，它們主要是社會(huì)治理制度的協(xié)商民主。

　　需要進(jìn)一步研究的是，在健全我們的協(xié)商民主制度時(shí)應(yīng)該遵循什么原則？

　　第一，是歷史唯物主義的“人民主體”原則。中國(guó)共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)革命、建設(shè)和改革的時(shí)候，始終認(rèn)為“人民，只有人民，才是創(chuàng)造世界歷史的動(dòng)力”?？梢赃@樣說(shuō)，在中國(guó)共產(chǎn)黨的政治理論中，“人民”是最基本、最核心的一個(gè)詞。黨的十八大也強(qiáng)調(diào)在新的歷史條件下堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義，要把握的第一條基本要求，就是“必須堅(jiān)持人民主體地位”。因?yàn)?ldquo;中國(guó)特色社會(huì)主義是億萬(wàn)人民自己的事業(yè)。要發(fā)揮人民主人翁精神，堅(jiān)持依法治國(guó)這個(gè)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和事業(yè)、積極投身社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，更好保障人民權(quán)益，更好保證人民當(dāng)家作主”。我們的民主，就是人民民主。人民，是中國(guó)民主的主體。無(wú)論是選舉民主，還是協(xié)商民主，都必須堅(jiān)持、維護(hù)和保障人民的主體地位。

　　第二，是人民民主的“平等對(duì)話(huà)”原則。民主，本身就包含了獨(dú)立、自由、平等的要求。協(xié)商，就要對(duì)話(huà)，就要審慎地商議。從我國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)與協(xié)商民主的關(guān)系中可以看出，能不能進(jìn)行這樣的對(duì)話(huà)或商議，是能不能進(jìn)行民主協(xié)商的基礎(chǔ)。而要進(jìn)行這樣的對(duì)話(huà)或商議，雙方必須是平等的。協(xié)商民主作為一種制度，這種平等對(duì)話(huà)或平等商議必須有法律或章程加以保證。因此，“平等對(duì)話(huà)”的原則，既是中國(guó)特色協(xié)商民主建立的依據(jù)，也是推進(jìn)這一民主時(shí)必須遵循的原則。

　　第三，是求同存異、統(tǒng)籌兼顧的“共識(shí)”原則。我們知道，選舉民主執(zhí)行的是“多數(shù)決”原則，協(xié)商民主則不同，它遵循的是“共識(shí)”原則，即毛澤東在籌備新政協(xié)的時(shí)候說(shuō)過(guò)的“盡可能求得全體一致”的原則?！吨袊?guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》之所以叫做“共同綱領(lǐng)”，就在于它是所有人民政協(xié)參加單位的共識(shí)。這種“共識(shí)”形成的基礎(chǔ)，是統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)內(nèi)部有共同的政治基礎(chǔ)、人民內(nèi)部有一致的根本利益。這種“共識(shí)”形成的辦法，是在平等對(duì)話(huà)或商議中求同存異、統(tǒng)籌兼顧。在求同存異、統(tǒng)籌兼顧中形成“共識(shí)”的原則，既是中國(guó)特色協(xié)商民主建立的依據(jù)，也是推進(jìn)這一民主時(shí)必須遵循的原則。

　　第四，是堅(jiān)持“協(xié)商有效”原則。黨的十八大在論述健全社會(huì)主義協(xié)商民主的時(shí)候，強(qiáng)調(diào)要“把政治協(xié)商納入決策程序，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策之中，增強(qiáng)民主協(xié)商的實(shí)效性”。十八屆三中全會(huì)在提法上又有變化，強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中”。這里講的“決策之前”，就是要做到先協(xié)商后決策；這里講的“決策之中”和“決策實(shí)施之中”，就是決策進(jìn)行中和決策實(shí)施之中也要聽(tīng)取各方意見(jiàn)并根據(jù)大家的意見(jiàn)完善決策?？偲饋?lái)，就是要“增強(qiáng)民主協(xié)商的實(shí)效性”。因此，“協(xié)商有效”的原則，既是中國(guó)特色協(xié)商民主建立的依據(jù)，也是推進(jìn)這一民主時(shí)必須遵循的原則。

　　只要我們堅(jiān)持不懈地推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，并把它同社會(huì)主義選舉民主有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義民主一定能夠以一種人類(lèi)歷史上嶄新的民主制度，傲然屹立于人類(lèi)文明之巔，創(chuàng)造出輝煌的經(jīng)濟(jì)社會(huì)歷史性進(jìn)步的奇跡。

　　（作者系中央黨校原副校長(zhǎng)、中國(guó)人民政協(xié)理論研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)）