走出養老保險改革認識誤區(觀察與思考)

　　近幾年，多次到東、中、西部多個省市進行社會保障專題調研，一個最為深刻的印象，就是養老保險已經成為全社會普遍關注的熱點話題。一方面，人們對我國社會養老保險實現制度全覆蓋并讓所有老年人都能按月領取一筆數額不等的養老金、對企業離退休人員養老金連續10年增長持肯定態度；另一方面，也有人深感懷疑、不安與焦慮，比如，擔心社會養老保險制度不可靠，不滿機關事業單位與企業職工養老金雙軌制等。當前在養老保險改革方面存在一些認識誤區和疑慮，有必要進行客觀分析和理性回應。

　　●社會養老保險制度可靠嗎？

　　有必要澄清養老金缺口、個人賬戶空賬問題

　　所謂養老金缺口，是指養老保險基金收不抵支的狀況，分三種情況：一是當期(年)出現的收支缺口；二是歷史留下的收支缺口，即所謂歷史欠賬；三是未來收支缺口，即預測在若干年后可能出現的收不抵支現象。如果不加定語，養老金缺口就是指當期收不抵支狀況。當前一些媒體不時報道的職工養老金缺口問題，其實是一個被有意或無意模糊化了的說法。因為它往往將歷史的、當期的、未來的情況混淆在一起，或者以地區分割的、非正常情形下的局部缺口來替代正常情形下的全國收支狀況，或者對基于國際慣例與政府公共責任的財政補貼作了剔除，結果造成不必要的人心惶惶。

　　企業職工基本養老保險制度是我國社會保險法中明確的全國性制度安排，下面表格中的數據充分表明，全國企業職工基本養老保險基金每年都有結余，當期根本不存在缺口。這是一個客觀事實。

　　從下表可見，我國企業職工基本養老保險基金的收支規模和滾存結余的基金積累規模都在持續擴大，財政補貼所占比例雖有起伏，但總體呈相對下降趨勢。從全國看，這一制度財務狀況良好。至于有人說這種結余中的財政補貼部分應當扣除，是不懂社會保險制度知識的表現。社會養老保險制度120多年前始建于德國，當時就是由政府分擔責任的，這是政府承擔公共責任的一種具體體現。何況我國的財政補貼事實上是對計劃經濟時代中老年職工養老金歷史欠賬的一種補償。因此，一部分地區當期出現養老金缺口而另一部分地區出現結余所反映的問題，不是養老保險資金不足，而是制度處于地區分割情形下地區之間養老金難以調劑，治本之策應當是盡快依法將這一制度提升為全國統一的制度安排。

　　歷史留下的職工養老金缺口確實存在，這是從現收現付制向統賬結合制轉變、從單位保險制向社會保險制改革的必然結果。上世紀智利將現收現付型公共養老金改革成個人賬戶式養老金時，也曾出現巨額缺口，只不過智利采取的是做實個人賬戶而發行長達數十年特種國債的做法。我國目前出現個人賬戶空賬現象，是因為我國選擇了與智利不同的償債方式。智利一次性做實個人賬戶，政府需要承擔長期國債償還義務；我國部分做實個人賬戶，政府逐年給予相應支出補貼。兩者殊途同歸，都是由政府承擔制度轉型成本的償付責任。因此，不應因個人賬戶出現空賬而動搖對社會養老保險制度的信心。

　　對于一些人預測未來可能出現的養老金缺口，確實需要居安思危、提前應對。但預測所依據的變量不同，結果也會不同。決定未來收支缺口的因素有很多，包括經濟增長率、人口增長率、對現行制度的適度調整等，這些因素發生變化，預測結果就會變化。拿人口因素來說，普遍的預測結論是2030年老年人口超過3.6億，但這只是基于過去計劃生育政策和以60歲為老年人基準年齡的預測，而隨著計劃生育政策調整，以及人均預期壽命延長導致老年人基準年齡的提升，這個預測結論必然會發生偏差。預測數據可以作為決策參考，但不應片面強調悲觀預測結果而令公眾喪失對制度的信心。

　　●基金積累越多越好嗎？

　　不能用開銀行的思維方式辦養老保險

　　有人認為養老保險基金積累越多越好，這是銀行家開銀行的思維方式，但發展養老保險不是開銀行。養老基金的積累不僅取決于未來的需要，還要考慮代際負擔公平以及資本市場風險，并非越多越好。以社會養老保險制度創始國德國為例，其人均預期壽命超過80歲，但養老保險制度堅持采用現收現付模式，追求的是年度收支平衡。當2011年出現年度基金盈余45億歐元時，德國政府決定從2012年起將養老保險費率從19.9%(勞資繳費各占50%)降至19.6%，并提升退休者的養老金待遇，但同時從2012年1月1日開始延遲退休年齡，從65歲逐步延長到2029年的67歲。德國社會養老保險制度120多年穩定發展的事實表明，只要制度設計合理并適時調整，即使沒有基金積累，也能夠實現可持續發展。而采取完全積累制的美國401K私人養老金計劃，其資產在2008年國際金融危機中縮減率高達26%，表明基金制養老金難以規避資本市場風險。因此，對養老保險基金積累的理性態度應當是：收不抵支無疑不可持續，適度的基金積累是未雨綢繆，但積累過多則有違代際公平并可能潛藏巨大的貶值風險。我國當前養老保險基金積累規模已達2萬多億元，當務之急是避免基金持續貶值，實現保值增值。

　　綜上，作為全國性制度安排，我國職工基本養老保險并不存在當期基金缺口問題，局部地區缺口是制度地區分割導致繳費負擔不公、基金余缺分化的不良后果，在實現基金全國統籌后會自然消失。再加上個人賬戶空賬將逐步化解，已有基金積累為制度長遠發展提供支持，我國社會養老保險制度應當是可靠的。再看世界上不時傳來商業保險公司破產的消息，但迄今從未出現社會養老保險制度破產的情況，表明這一制度因循多方分擔責任、群體互助共濟、政府財政擔保的法制化軌道，可以提供穩定的養老保障。