● 面向未來，要進一步順應人口持續從小城鎮向大城市及周邊地區集中的趨勢，提高勞動力資源的配置效率和全要素生產率

● 未來的土地制度和政策制定必須適應人口流入地和人口流出地的長期分化，完全有可能通過建設用地指標跨地區再配置，盤活土地資源，還能為相對欠發達的人口流出地區獲得財政收入找到有效的路徑

中共二十屆三中全會提出，要“完善實施區域協調發展戰略機制”。要“構建優勢互補的區域經濟布局和國土空間體系”，要“健全主體功能區制度體系，強化國土空間優化發展保障機制”。對于中國這樣一個人口眾多、幅員遼闊的大國來說，區域協調發展本身就是必須追求的戰略目標，同時，還要科學地認識和理解區域協調發展對實現中國式現代化的重要意義。

當前中國經濟面臨人口老齡化少子化的態勢，對勞動力總量的增長構成了制約。在投資方面，投資熱點不足，一些地區土地城市化的速度過快，缺乏后續需求支撐，前期投資無回報，地方政府債務壓力巨大。面對這一局面，結構性改革是下一階段經濟增長的新動能。其中，如果要“實現資源配置效率最優化和效益最大化”，重點之一就是在經濟和人口的空間格局發生重大變化的趨勢下，提高資源的空間配置效率。具體來說，主要分兩個方面：一是要通過人口空間再配置效率的提高，來緩解人口老齡化、少子化對經濟產生的負向影響，二是要在土地政策上對人口流入地和人口流出地分類施策，促進土地資源的空間再配置。從三中全會出臺的改革舉措來看，為這兩方面的資源空間再配置指明了方向。

在人口戰略方面，從數量紅利轉向質量紅利和配置紅利

中國式現代化是人口規模巨大的現代化。人口規模對于發揮市場規模效應和現代經濟的集聚效應非常重要。然而，中國當前正在經歷快速的老齡化和少子化趨勢。根據第七次人口普查的數據，60歲及以上人口占18.70%，65歲及以上人口占13.50%。2020年我國育齡婦女總和生育率為1.3，在低出生率趨勢下，最近兩年中國人口出現了負增長。

對于備受關注的人口少子化趨勢，要結合普遍規律和中國國情有所應對。青年人生育意愿低，短期是因為就業和收入增長受到一些負面影響；中期來看，有教育、住房等養育成本高的原因；而長期來看，少子化符合經濟發展客觀規律，少生優育是家庭收入水平提高后的理性選擇。

從政策舉措上來說，需要減緩人口老齡化、少子化對勞動力總量的負面影響。三中全會提出，“以應對老齡化、少子化為重點完善人口發展戰略，健全覆蓋全人群、全生命周期的人口服務體系，促進人口高質量發展。完善生育支持政策體系和激勵機制，推動建設生育友好型社會。有效降低生育、養育、教育成本，完善生育休假制度，建立生育補貼制度，提高基本生育和兒童醫療公共服務水平，加大個人所得稅抵扣力度。加強普惠育幼服務體系建設，支持用人單位辦托、社區嵌入式托育、家庭托育點等多種模式發展。”同時，“按照自愿、彈性原則，穩妥有序推進漸進式延遲法定退休年齡改革。”在教育方面，三中全會提出“深化教育綜合改革”。未來，還需要進一步延長義務教育年限，適時推行十二年義務教育，為建設人力資本大國打下堅實的基礎。

除了上述改革之外，三中全會還提出，要“把握人口流動客觀規律，推動相關公共服務隨人走，促進城鄉、區域人口合理集聚、有序流動”。這一改革方向意義重大。雖然從總人口和勞動力人口兩個總量指標來看，人口的數量紅利已經消失了，但在空間分布和結構轉型的調整中，對經濟增長起主導作用的城鎮人口和第二、三產業就業人員仍然是正增長的。2010年-2022年間，城鎮人口從66978萬增長到92071萬，增長37.5%，第二、三產業就業人員從48174萬增長到55688萬，增長15.6%。面向未來，通過人口的空間再配置，在個體層面可以促進就業、提升收入，而從宏觀上來說，可以在給定人口數量的情況下，優化人力資源的空間配置，助力實現人口規模巨大的現代化。

當前中國城鄉間人均收入差距仍有2.4倍。在最發達地區和最欠發達地區間，人均GDP和居民人均可支配收入的差距分別為4.23倍和3.42倍。加快制度改革，促進勞動力自由流動，能夠通過城鎮化所釋放的紅利，保持制造業和服務業總量勞動就業持續正增長。不僅如此，在勞動力越來越充分地跨地區流動過程中，地區間、城鄉間、沿海內陸間、南北間、各省內部城市間均出現了人均GDP差距逐步縮小的態勢。所以說，一定要解放思想，不能認為經濟和人口的集聚會帶來地區間差距擴大，實際上，經濟和人口的同步集聚有利于地區間人均意義上的平衡發展和地區間分工協作、優勢互補。面向未來，要進一步順應人口持續從小城鎮向大城市及周邊地區集中的趨勢，提高勞動力資源的配置效率和全要素生產率。在經濟較發達地區，不同學歷和技能水平的人口之間形成“技能互補”，是城市現代化發展的體現。因此，三中全會明確提出，要“構建產業升級、人口集聚、城鎮發展良性互動機制。推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度，推動符合條件的農業轉移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務教育等享有同遷入地戶籍人口同等權利，加快農業轉移人口市民化”。要“優化區域教育資源配置，建立同人口變化相協調的基本公共教育服務供給機制”。

在土地配置方面，人口流入地和流出地分類施策

隨著人口流動規模越來越大，不同地區日益明顯地分化為人口流入地和流出地，建設用地的跨地區再配置將釋放出大量經濟增長動能。若干年來，由于行政力量對于城市建設用地供應的控制，沿海地區和大城市相對缺乏建設用地指標，其后果是這些優勢地區的城市發展空間受限，住房價格高企，流動人口市民化的成本尤其是居住成本居高不下。而遠離沿海和大城市的地區建設用地指標用不完，已有的城鄉建設用地又大量閑置。從用地存量來看，根據第三次全國國土調查的主要數據，“城鎮村及工礦用地3530.64萬公頃（52959.53萬畝）。其中，城市用地522.19萬公頃（7832.78萬畝），占14.79%；建制鎮用地512.93萬公頃（7693.96萬畝），占14.53%；村莊用地2193.56萬公頃（32903.45萬畝），占62.13%；采礦用地244.24萬公頃（3663.66萬畝），占6.92%；風景名勝及特殊用地57.71萬公頃（865.68萬畝），占1.63%。”這組數據表明，在當前的中國，包括建制鎮在內的城鎮地區建設用地僅不到農村地區村莊用地的一半（僅47.19%）。

展望未來，經濟和人口向著沿海地區和大城市周圍集聚的趨勢不會改變，而是會繼續加強。未來的土地制度和政策制定必須適應人口流入地和人口流出地的長期分化，完全有可能通過建設用地指標跨地區再配置，盤活土地資源，還能為相對欠發達的人口流出地區獲得財政收入找到有效的路徑。為此，三中全會提出，要“深化土地制度改革。改革完善耕地占補平衡制度，各類耕地占用納入統一管理，完善補充耕地質量驗收機制，確保達到平衡標準”。在農村，隨著城市化水平的提高，農村人口必然逐步減少。三中全會提出，要“保障進城落戶農民合法土地權益，依法維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，探索建立自愿有償退出的辦法”。這樣，可以避免進城農民因為擔心失去在農村的各種權益而不愿在城鎮落戶。在人口流出的過程中，農村已經出現大量閑置的建設用地和宅基地。在一些地理位置較差、非農產業發展空間較小的農村，農民自愿有償退出宅基地后，可以將宅基地復耕為農業或生態用地，同時，可產生大量建設用地和補充耕地指標，在跨地區轉讓時給農村集體和農戶帶來財產性收入。而對于一些地理位置較好、非農產業發展空間較大的農村，更需要“允許農戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用。有序推進農村集體經營性建設用地入市改革，健全土地增值收益分配機制”。未來，還可進一步解放思想，進一步建立健全農村住房市場，允許農戶住房買賣并獲取財產性收入。

隨著經濟和人口的空間再配置不斷推進，三中全會也提出，要“優化土地管理，健全同宏觀政策和區域發展高效銜接的土地管理制度，優先保障主導產業、重大項目合理用地，使優勢地區有更大發展空間。建立新增城鎮建設用地指標配置同常住人口增加協調機制”。在人口逐步增長的城市，尤其是大城市，要進一步提高城市土地資源的利用效率。為此，要“優化城市工商業土地利用，加快發展建設用地二級市場，推動土地混合開發利用、用途合理轉換，盤活存量土地和低效用地。開展各類產業園區用地專項治理。制定工商業用地使用權延期和到期后續期政策”。

土地的配置也將對房地產市場產生根本性的影響。在人口大量流入的城市，必然產生大量的住房需求，為此，三中全會提出，要“加快建立租購并舉的住房制度，加快構建房地產發展新模式。加大保障性住房建設和供給，滿足工薪群體剛性住房需求。支持城鄉居民多樣化改善性住房需求。充分賦予各城市政府房地產市場調控自主權，因城施策，允許有關城市取消或調減住房限購政策、取消普通住宅和非普通住宅標準”。這種順應需求的供給側結構性改革將有利于形成住房市場健康發展的長效機制，而在人口流入地增加建設用地和住房的供應，也將有利于這些地區進一步發揮其增長極的作用，更好地助力中國式現代化目標的實現。

（作者陸銘系全國政協委員，民建上海市委會副主委、上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授）