谷樹忠

觀眾在中國科技館參觀“碳達峰、碳中和”專題展

10月24日，《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（以下簡稱《意見》）發布；10月26日，國務院印發《2030年前碳達峰行動方案》（以下簡稱《方案》）。

國家發展和改革委員會負責人在答記者問時表示，為立好碳達峰碳中和工作的“四梁八柱”，國家正在加快建立“1+N”政策體系?！兑庖姟纷鳛椤?”，是管總、管長遠的，在政策體系中發揮統領作用；意見將與《方案》共同構成貫穿碳達峰、碳中和兩個階段的頂層設計。

《意見》圍繞2025、2030年、2060三個重要時間節點設置了主要目標，并堅持系統觀念，提出10個方面31項重點任務，明確了碳達峰碳中和工作的路線圖、施工圖。

針對《意見》這個重要文件最大的亮點是什么？將如何推動落實？為準確解讀文件，記者約請全國政協委員，國務院發展研究中心資源與環境政策研究所研究員谷樹忠進行解讀——

“雙碳”不僅僅、甚至不主要是“降碳”問題

記者：在文件中，您最關注的亮點是什么？

谷樹忠：《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，信息量很大，亮點很多，不僅對碳達峰碳中和的總體要求、主要目標、重點領域和保障措施等進行了系統闡述，更明確提出要處理好減污降碳與能源安全、產業鏈供應鏈安全、糧食安全、群眾正常生活的關系。

當然，最大的亮點是提出以“完整、準確、全面貫徹新發展理念”為基礎來做好碳達峰碳中和工作，這就是說，碳達峰碳中和不僅僅、甚至不主要是“降碳”的問題，而更重要的是“發展”的問題，是發展轉型的問題，在發展中實現碳達峰碳中和。新發展理念是碳達峰碳中和的指導思想。

記者：那應該如何理解“完整、準確、全面”？

谷樹忠：這主要是說在發展中實現降碳。這里的“發展”，是全新的發展，是以創新、協調、綠色、開放、共享發展理念為引領的發展。

具體來說，碳達峰碳中和，不僅僅是綠色發展的問題，同時也是創新發展的問題——需要在體制、機制、科技、管理甚至思維等方面進行創新；是協調發展的問題——需要全國一盤棋、加強區域統籌協調、合作；是開放發展的問題——需要統籌國內國外兩個大局、加強碳領域國際合作；是共享發展的問題——需要讓各地區、各行業、各群體都能參與到降碳進程中來并從中受益。

因此，降碳的過程，實際上也就是全面貫徹新發展理念、推進發展方式轉變、實現高質量發展的過程。

“既要也要” 在平衡中推進目標實現

記者：文件發布后，您認為落實的難點在哪里？您建議如何推進？

谷樹忠：碳達峰碳中和目標的達成是一個長期、復雜、充滿挑戰和不確定性的過程，也將是一個利益博弈甚至矛盾重重的過程。因此，碳達峰碳中和不可能一蹴而就，必須對可能的困難有心理準備。這些主要困難在《意見》中已有所明確，即降碳與能源安全、產業鏈供應鏈安全、糧食安全、群眾正常生活等方面的關系……如果處理不好這些關系，就可能產生矛盾、出現負面影響甚至沖擊。

要處理好這些矛盾關系，關鍵是堅持“既要也要”的原則，在平衡中推進，決不可偏廢一方。

例如，要平衡地處理好降碳與能源安全保障的關系，既要扎實推進降碳進程，也要確保能源有效供給，其關鍵是要“先立后破”，優先發展綠色能源，提升綠色能源對傳統能源的替代能力；又如，要妥善處理好降碳與群眾正常生活的關系，既要扎實推進散煤治理和煤改氣，又要充分考慮替代能源供應和群眾經濟負擔問題，要充分組織好氣源、及時予以補助。

記者：文件中專門提到了要防范風險，處理好一系列關系和矛盾，您怎么看待這些風險？

谷樹忠：《意見》明確提出要有效應對綠色低碳轉型可能伴隨的經濟、金融、社會風險，防止過度反應，確保安全降碳。這實際上已經指明了降碳可能的風險點，即經濟風險、金融風險和社會風險。對于這些可能的風險點，要有針對性處置。

對于可能的經濟風險，要強調降碳決不能以損害能源基本供應、破壞產業鏈為代價；對于可能的金融風險，要強調降碳決不能以損害資金正常流動、破壞資金鏈為代價；對于可能的社會風險，強調降碳決不能以影響群眾正常生活、企業規范經營、機構正常運行為代價。

這方面的教訓已經不少，如部分地區出現的“斷氣”“斷貸”“拉閘限電”等現象，增加了風險源、擴展了風險點，已經嚴重影響到了經濟、金融、社會的正常運行。

“拉閘限電”背后有深層原因

記者：您提到近期各地出現的限電現象，您如何分析這些現象？

谷樹忠：近期在我國相當范圍出現的“拉閘限電”現象，已經對社會經濟發展產生廣泛而顯著的影響。該現象有其復雜的、深層的原因，不能簡單歸結于降碳，還與煤炭生產、運銷環節的問題有著顯著關聯，關鍵是煤炭產量下降導致煤炭價格“飆升”，加之終端電價長期穩定不變，導致煤電企業發電虧損、虧損發電，這是不可持續的。

再究其深層原因，就是電價制度改革相對滯后，電價仍帶有濃厚的“計劃電價”色彩，而很難跟上“市場煤價”的變動，煤價與電價間的傳導機制尚未真正形成。

最近，國家有關部門在抑制煤炭特別是動力煤價格、允許終端電價一定幅度的浮動等方面，采取一些補救措施，也開始取得效果。

當然，另一方面，由于持續增強的節能減排壓力，越是臨近年末，各地區越是能感受到節能減排指標完成難度的增大，特別是年中時國家發改委對有關地區發出了用能預警、警告，更加重了有關地區對突破今年用能指標的“恐慌”。

加之今年較去年的經濟強勁復蘇，產能不斷釋放，顯著增加了電力需求，在電力企業發電量相對不足的情況下，電力需求卻在持續增長，電力供不應求由此產生。

電力供應不足、用能指標恐慌，是導致不少地區“拉閘限電”的直接原因。這也恰恰反映出，我國電力供應不足特別是“綠電”供應不足的現狀與問題。

大力發展綠電、增強綠電有效供給，勢在必行、迫在眉睫。另外，簡單地將電力不加區別的與能耗總量掛鉤或畫等號，已經十分不利于綠電的發展，最近國家有關部門已經意識到這個問題，并采取了一定的補救措施，試圖從能耗總量中剝離出綠電，這是一個進步。

政府“該出手時要出手”，但不要輕易、頻繁出手

記者：在推動碳達峰過程中，如何把握行政力量和市場手段的作用？

谷樹忠：政府和市場是推動碳達峰碳中和的兩只手，一只是看得見的手，一只是看不見的手，兩手都要用、兩手都要硬，缺一不可。

政府，其主要職責就是加強規制，包括執行法律法規、制訂實施規劃、制訂執行標準、監測評價考核、財政投資引導、市場運行監管等。在推動碳達峰碳中和的進程中，政府尤其要嚴格加強包括可再生能源法、節能法、大氣污染防治法等相關法律法規的執行實施，加大違法處置力度；適時制訂清潔能源、綠色電力、清潔空氣等方面的法律；制訂實施碳達峰碳中和的中長期規劃、行業規劃、地區規劃等；制訂執行碳排放標準、規范、規程，開展提升碳效行動等；建立健全碳排放調查、監測、評價、核算體系，加強碳排放源的動態監測、碳排放量的核算；建立健全碳排放指標地區、行業分配體系，優化碳排放指標的分配和使用；加強財政對降碳工作的支持，加大低碳負碳產品技術的政府采購力度，向全社會特別是公共機構提供低碳負碳產品和技術；加強包括清潔低碳能源在內的能源市場及價格的監管，加強對低碳產品、低碳技術市場人論證和監管等。

政府和市場兩只手不是割裂的，不是對立的，更不能相互打架，要協調好、協同運用好。政府該出手時要出手，不要輕易出手，不要頻繁出手，出手要穩、準、狠；市場這只手，是常態化的、隱形的、無處不在的，這只手不能出現嚴重的偏離，不能受控于少數人。

碳達峰、碳中和政策背景

1. 2020年9月，第七十五屆聯合國大會一般性辯論上，向全世界首次明確提出碳達峰和碳中和的目標，表示我國將采取更加有力的政策和措施，并且承諾力爭于2030年前達到峰值，2030年單位國內生產總值二氧化碳排放將比2005年下降60%~65%，2060年前實現碳中和的宏遠目標。

2. 2020年11月3日，“十四五”規劃及2035年遠景目標建議全文公布，從全國層面進行規劃，提出“十四五”期間單位國內生產總值能源消耗和二氧化碳排放分別降低 13.5%、18%，森林覆蓋率提高到24.1%的總目標。

3. 2021年3月5日，相關碳達峰、碳中和目標首次被寫入政府工作報告。提出扎實做好碳達峰、碳中和各項工作。制定2030年前碳排放達峰行動方案，優化產業結構和能源結構。

4. 2021年2月21日，《關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的指導意見》發布，提出把清潔低碳作為能源發展的主導方向，以2025年和2035年為節點，逐步實現碳排放達峰后穩中有降，生態環境根本好轉的目標。

5. 生態環境部頒布《碳排放權交易管理辦法（試行）》，有利于促進將全國碳排放權交易市場化，通過市場對碳排放量總量進行分配。

6. 2021年10月12日，習近平主席出席《生物多樣性公約》第十五次締約方大會領導人峰會并發表主旨講話，強調中國將陸續發布重點領域和行業碳達峰實施方案和一系列支撐保障措施，構建起碳達峰、碳中和“1+N”政策體系。

7. 2021年10月24日，《中共中央國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》發布。作為“1+N”中的“1”，在中央層面進行系統謀劃和總體部署。

8. 2021年10月26日，國務院印發《2030年前碳達峰行動方案》。作為“N”中為首的政策文件，在目標、原則、方向等方面與意見保持有機銜接的同時，更加聚焦2030年前碳達峰目標，相關指標和任務更加細化、實化、具體化，提出了重點實施能源綠色低碳轉型行動、工業領域碳達峰行動等“碳達峰十大行動”。

9. 2021年10月27日，國務院新聞辦公室發布《中國應對氣候變化的政策與行動》白皮書。強調了中國實施積極應對氣候變化國家戰略，不斷提高應對氣候變化力度，強化自主貢獻目標，加快構建碳達峰、碳中和“1+N”政策體系。

10. 2021年11月1日，國家主席習近平向《聯合國氣候變化框架公約》第二十六次締約方大會世界領導人峰會發表書面致辭，表示后續有關部門和單位將陸續發布能源、工業、建筑、交通等重點領域和煤炭、電力、鋼鐵、水泥等重點行業的實施方案，出臺科技、碳匯、財稅、金融等保障措施，形成碳達峰、碳中和“1+N”政策體系，明確時間表、路線圖、施工圖。