深度關注丨如何破解“生不起”背后民生短板

韓亞棟

7月26日，國家醫保局官網發布消息稱，已明確要求各地將參保女職工生育三孩的費用納入生育保險待遇支付范圍，按規定及時、足額給付生育醫療費用和生育津貼待遇；幾天前，國家衛健委回應稱，2021年5月31日之后，均可以生育三孩，女方生育三孩享受國家法定產假98天；人社部正在草擬開展女職工產假、哺乳假等權益專項執法行動工作方案。眼下，一攬子生育支持措施正在或即將落地。

《中共中央國務院關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》日前發布，作出實施三孩生育政策及配套支持措施重大決策，并從提高優生優育服務水平、發展普惠托育服務體系、降低生育養育教育成本三個方面，提出了10條配套支持措施。各有關部門紛紛行動起來。

生育是人類自我繁衍的手段，家庭孕育生命、繁衍后代，理應受到全社會的尊重和支持。近年來我國生育水平逐年走低，主要制約因素有哪些？“生不起”“養不起”的背后，折射出哪些民生短板？實施配套支持措施，又將如何減輕養育子女的家庭負擔？

養育成本的快速提高是當下人口生育面臨的主要矛盾，經濟負擔、子女照料、女性對職業發展的擔憂等成為制約生育的主要因素

近年來，我國人口形勢發生新變化，生育水平逐年走低。第七次全國人口普查數據顯示，2020年我國育齡婦女總和生育率為1.3，已經處于較低水平。總和生育率代表了一個國家或地區的婦女在育齡期間，每個婦女平均的生育子女數，國際上認為2.1的總和生育率是實現和維持代際更替的基本條件。對2021年上半年人口出生監測的情況顯示，今年的出生人口和生育水平仍然會呈現走低的趨勢。

當前，導致低生育率的一個重要原因，就是個人家庭生育、養育和教育子女的成本過高，使許多父母的生育意愿不能轉化為實際的生育行為。中國人民大學人口與發展研究中心副主任、教授宋健告訴記者，隨著生活水平的提高，優生優育成為社會共識。人們想的不是把孩子生下來就成，而是能供多好就供多好，高預期意味著高成本。

國家發展改革委社會發展司司長歐曉理表示，養育成本的快速提高是當下人口生育面臨的主要矛盾，經濟負擔、子女照料、女性對職業發展的擔憂等都成為“不愿生”“不敢生”等制約生育的主要因素。

育齡人群的經濟壓力，突出體現在“三育”負擔上。宋健稱，生育負擔主要是生孩子的成本，生一個孩子的直接成本從幾千元到幾萬元不等；養育負擔因家庭而異，是家庭經濟條件和父母育兒期望的具體體現；教育負擔較為沉重，課外輔導、擇校費用、學區房等一系列相關成本均與之相關。此外，經濟顧慮還體現在就業的穩定性和住房的安全感上，安居樂業才有可能放心生育。

嬰幼兒無人照料是制約生育的又一重要因素。“七普”數據顯示，我國現在家庭戶規模是2.62人，比“六普”3.1人又有下降，家庭撫幼養老功能在逐漸弱化。另一方面，現在0-3歲的嬰幼兒全國有4200萬左右。據調查，其中1/3有比較強烈的托育服務需求，但現在實際供給為5.5%左右，供給和需求缺口還很大。

工作家庭沖突是職業女性面臨的難題，也是導致生育焦慮的原因之一。中國社會科學院人口與勞動經濟研究所副研究員楊舸解釋，由于社會對女性家庭責任的期望遠高于男性，可能導致女性在就業市場受到歧視的現象，有生育計劃的女性可能在招聘環節被排除在外，已育女性可能在晉升環節受阻，這種風氣反過來降低了女性的生育意愿。

武漢大學經濟與管理學院教授成德寧告訴記者，父母生育子女的成本，既包括生育、養育、教育子女等直接成本，也包括父母因撫養和教育一個新增孩子帶來個人晉升和獲得收入的機會損失等機會成本。特別是在北上廣深等一線城市，受教育程度高的職業女性，如果選擇多育子女，個人職業發展、晉升和收入受影響更大，生育子女的機會成本更高。

減輕生育養育壓力，是保障生育政策順利施行的必要條件。“十四五”規劃綱要首次提出“增強生育政策包容性”，強調“減輕家庭生育、養育、教育負擔”。2021年5月，中共中央政治局審議《關于優化生育政策促進人口長期均衡發展的決定》，指出要將婚嫁、生育、養育、教育一體考慮，提高優生優育服務水平，降低家庭教育開支。此次發布的《決定》重申，“將婚嫁、生育、養育、教育一體考慮，切實解決群眾后顧之憂”。

優化生育政策，不僅僅是簡單從二孩到三孩的數量調整，更重要的是全面部署配套支持政策

近年來，人民群眾的生育意愿發生了顯著變化，生育政策對生育行為的調控作用明顯弱化。2016年1月1日，全面二孩政策正式實施，但出生人口數僅在當年顯著回升，過后則出現四連降。

“全面二孩政策實施后，相當比例的家庭想生不敢生。”國家衛健委人口家庭司司長楊文莊說，養育成本快速提高，是當下家庭生育面臨的主要矛盾，教育、住房、就業等相關經濟社會政策成為影響家庭生育抉擇的關鍵。

今年5月，國家在宣布實施三孩生育政策后，網上關于“生不起”“養不起”的反映比較集中。相關經濟社會政策措施不配套、不銜接，是制約群眾生育養育的痛點和難點。在宋健看來，生育養育的痛點和難點，實際上反映的是經濟社會發展過程中的民生短板。

楊舸舉例說，在一、二線大城市，備受關注的校外培訓、學區房亂象不僅讓家長苦不堪言，也損害了兒童身心健康成長。這一現象還體現在城鄉教育資源分配不均衡上，由于農村基礎教育仍然薄弱，經濟條件寬裕又重視教育的農村家庭都愿把子女送入當地縣城或中心城市就讀，老人陪讀現象普遍，引發學區房效應向小城市傳導，顯著提升了家庭教育的負擔。然而這又不是簡單的教育問題，而是社會問題在教育領域的反映。

為此，《決定》明確了將配套支持措施和三孩生育政策作為一個整體組合提出，要求將婚嫁、生育、養育、教育一體考慮，提出了覆蓋全生命周期的一攬子支持舉措。

國家衛健委副主任于學軍認為，這次優化生育政策，不僅僅是簡單從二孩到三孩的數量調整，更重要的是全面部署配套支持政策。“這是經濟社會發展和保障改善民生的綜合性的大政策。”成德寧認為，要實現優化生育政策目標，不僅僅是政策上放開三孩，而是要將婚嫁、生育、養育、教育一體考慮，顯著降低生育、養育、教育成本，這樣才能滿足群眾多元化的生育需求，切實解決育齡夫婦的后顧之憂，釋放生育潛能。

“‘三孩政策’能否起到提升生育率的作用，關鍵就在于其他配套支持措施的實施和生育友好社會環境的構建，推動生育政策與產業、稅收、社保、住房、教育等其他社會經濟政策配套銜接，增強公共政策對生育更廣泛的包容性。”楊舸說。

在宋健看來，相比2013年的“單獨二孩”和2016年的“全面二孩”政策，本輪政策調整力度更大，涵蓋范圍更全面，其中涉及的教育、醫療、住房、稅收、就業等政策，幾乎覆蓋了基本民生的全部內容，必將以點帶面撬動整個民生領域補短板。

開展父母育兒假試點，將嬰幼兒照護費用納入個稅專項附加扣除，一攬子惠民政策合力破解“不愿生”“生不起”“養不起”難題

人們普遍關心有什么樣的支持措施來減輕生養子女的家庭負擔。《決定》第六部分圍繞“降低生育、養育、教育成本”，提出了一攬子舉措。比如支持有條件的地方開展父母育兒假試點；研究推動將3歲以下嬰幼兒照護費用納入個人所得稅專項附加扣除；持續提升普惠性幼兒園覆蓋率，適當延長在園時長或提供托管服務；推動放學時間與父母下班時間銜接等。

工作家庭沖突困境是影響職業女性生育意愿的重要因素，《決定》提出的一大舉措是“支持有條件的地方開展父母育兒假試點，健全假期用工成本分擔機制”。成德寧認為，這一舉措貫徹性別平等的理念，著力扭轉育兒是女性專責的觀念，對于防止就業中的女性歧視意義重大。如果假期用工成本完全由企業承擔，只有母親有育兒假，會造成企業不愿意雇傭女性勞動力，從而產生就業市場的性別歧視。據來自歐洲國家的研究顯示，父親在育兒和家務方面承擔份額的提升對生育水平起正向作用。

經濟補貼是鼓勵生育的常用措施。我國在2019年的個稅新政中，已經將子女教育列入專項附加扣除范圍，《決定》進一步提出，將“研究推動將3歲以下嬰幼兒照護費用納入個人所得稅專項附加扣除”。楊舸認為，稅收政策支持生育的改革空間還很大，隨著條件的成熟，還可考慮將孕產期或哺乳期女性的收入損失、3歲以下兒童的撫養費均列入扣除范圍；將子女教育專項附加扣除的定額計算方式轉變為實際費用扣除方式，依據子女數量構建差異化的個人所得稅扣除額等。

養育成本上，目前存在的一大問題是缺乏公共普惠性托育服務。年輕家長工作在身，有強烈的托育服務需求，但相應的供給還未跟上。國家衛健委將實施“十四五”普惠托育服務擴容和托育建設專項工程，擴大中央預算內投資，支持綜合托育服務機構和社區托育服務設施的建設。實現到“十四五”末，使每千人的托位數從目前的1.8提高到4.5的目標。支持多元供給，鼓勵有條件的用人單位在工作場所為職工提供托育服務，規范家庭托育服務健康發展，要調動國企、社會、資本等各類主體積極投入托育行業。

減輕教育負擔是重要的生育支持措施。隨著“三孩政策”落地，入園需求將進一步增加。教育部將會同有關部門，研究制定部署實施第四期學前教育行動計劃，進一步提高學前教育普及普惠水平。到2025年，全國學前三年毛入園率要達到90%以上，并且要進一步提高普惠性幼兒園覆蓋率。此外還將落實政府投入為主、家庭合理分擔、其他多種渠道籌措經費的保障機制，加大對家庭經濟困難兒童入園的資助力度。

過去，學生放學時間與家長下班時間不一致，造成“接孩子難”問題。教育部對課后服務專門作出部署：義務教育學校要確保今年秋季開學后，實現課后服務學校全覆蓋；保證課后服務的結束時間與家長的下班時間相銜接，推出“5+2”模式，每周5個工作日開展，每天都要開展不少于2小時。

構建生育友好型社會，未來的政策空間還很大，既要立足當前解決好民生問題，也著眼長遠促進人的全面發展

《決定》實施一對夫妻可以生育三個子女政策，并取消社會撫養費等制約措施、清理和廢止相關處罰規定，配套實施積極生育支持措施。各有關部門正研究推出系列措施，解決生育養育教育難題。國家發展改革委將會同有關部門制定政策實施方案，進一步細化積極生育支持措施并確保落實；國家衛健委正在研究制(修)訂保育師國家職業資格標準以及《托育服務機構建設標準》《家庭托育點管理辦法》等文件；人社部將企業實施女職工特殊保護作為評定企業誠信等級標準；教育部出臺規定支持開展課后服務、暑期托管服務等，為兒童青少年教育減負。

成德寧認為，“三孩政策”及配套支持措施最大的亮點是堅持系統觀點，堅持促進生育政策與相關經濟社會政策同向發力。“實際上，此次政策并非單純著眼于實現增加出生人口數量、提高生育率的目標，而是兼顧多重政策目標，是放在全黨全國工作大局、現代化建設全局中進行的謀劃部署。”

低生育問題是發達國家普遍面臨的難題，各國為此出臺了很多生育支持政策，但成效不一，探索適合我國國情的生育支持措施尤為關鍵。楊舸表示，總體上來看，我國的生育友好制度建設才剛剛起步，構建生育友好型社會，未來的政策空間還很大。必須構建生育支持政策體系，通過激勵相容的政策“組合拳”，鼓勵適齡生育，減輕育兒焦慮，降低養育成本，推動實現適度生育水平。

以交通資源為例，楊舸說，為緩解環境壓力和城市擁堵，小汽車的限行限購已經成為許多大城市的常規做法。兒童是私家車出行的主要使用者，大城市的汽車指標配置方案亦可向有未成年子女的家庭傾斜。北京于2020年開始實施以家庭為單位設定積分排序，逐步給無車家庭配置新能源汽車指標。可適當調整兒童積分權重，使部分公共資源向育兒家庭傾斜，以此傳遞對家庭生育的支持。

構建生育友好型社會，是實現我國從人口大國向人力資本強國轉變，實現高質量發展、建設社會主義現代化強國的重要舉措。“政策的直接目標是生育，但更重要的目標是養育和教育，既要立足當前解決好民生問題，也要著眼長遠促進人的全面發展。”成德寧說。