城市是經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會活動的中心，城市治理是社會治理和國家治理的重大課題。經(jīng)過40年高速發(fā)展，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市空間結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、組織形態(tài)和運行機制發(fā)生了深刻變革，推動城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化已然勢在必行。習(xí)近平總書記在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立40周年慶祝大會上深刻總結(jié)了經(jīng)濟(jì)特區(qū)40年來堅持改革開放獲得的寶貴經(jīng)驗，同時也特別強調(diào)“要強化依法治理，善于運用法治思維和法治方式解決城市治理頑癥難題，讓法治成為社會共識和基本準(zhǔn)則”。

城市文明，根植于法治，滋養(yǎng)于道德。法治在城市治理中起到基礎(chǔ)性、規(guī)范性、保障性的作用，也是推動各項工作制度化、規(guī)范化、長效化發(fā)展，守護(hù)城市文明秩序的內(nèi)在力量。城市治理是政府主導(dǎo)下的多元社會主體共同參與、良性互動，依法對社會事務(wù)、社會組織和社會生活進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范，最終實現(xiàn)公共利益最大化的過程。在這些方面，德國、新加坡、日本等城市一些成熟的經(jīng)驗與做法值得我們借鑒。

一、 相對集中的行政執(zhí)法部門

德國以良好的社會秩序聞名，先進(jìn)的城市管理理念贏得了世界的認(rèn)可。秩序局是德國特有的城市管理部門，管家式服務(wù)在秩序局的日常工作中得到深度貫徹。所謂管家式服務(wù)，就是將城市管理工作中涉及到的方方面面事務(wù)，以及各項權(quán)利、義務(wù)、法律、法規(guī)等作為一個整體，由秩序局負(fù)責(zé)統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理。秩序局的執(zhí)法人員工作范圍很廣，作為一個城市的管家，監(jiān)督管理城市發(fā)展的各個方面。例如，德國露天臨時市場多種多樣，遍布大街小巷，看似熱鬧非凡的市場，管理卻并沒有松懈，秩序局會根據(jù)政府的安排，維護(hù)市場秩序，一方面對所有攤位進(jìn)行登記，未登記的攤位不得入內(nèi)，并制定專門規(guī)章制度保護(hù)各方權(quán)益；另一方面對所有商品價格進(jìn)行登記，價格透明化監(jiān)管，防止買賣糾紛的發(fā)生。除此之外，秩序局還負(fù)責(zé)居民身份的登記、食品監(jiān)督、獸類管理、交通車輛管理等等，并具有規(guī)劃、建設(shè)、衛(wèi)生等方面的行政處罰權(quán)。

香港在城市管理方面，以食物環(huán)境衛(wèi)生署為例，該署分別負(fù)責(zé)食物安全、環(huán)衛(wèi)執(zhí)法和行政發(fā)展三個方面的工作。食環(huán)署非常重視對街頭小販的管理，對小商小販采用審批管理和日常監(jiān)管相結(jié)合的辦法進(jìn)行規(guī)范管理，效果良好。香港的公眾街市和熟食市場的檔位，以及持牌流動小販等，均由食環(huán)署統(tǒng)一審批發(fā)牌、統(tǒng)一管理，審批與監(jiān)管合一，監(jiān)管力度很大。而內(nèi)地是市場監(jiān)督管理部門審批和發(fā)放牌照，城管部門進(jìn)行日常市容衛(wèi)生管理，存在審批和監(jiān)管脫節(jié)，城管不能進(jìn)行收牌處理，管理力度較小。

二、 高標(biāo)準(zhǔn)、精細(xì)化、執(zhí)行嚴(yán)的法治化管理

新加坡城市治理最大的特點就是完全法制化的管理，這也是新加坡成功的最重要經(jīng)驗。新加坡建立了一整套嚴(yán)格、完備、具體、周密、切合實際、操作性強的城市管理法規(guī)體系。國家對城市中建筑物、廣告牌、園林綠化等城市管理硬環(huán)境的方方面面都作了具體的規(guī)定。其特點一是完整性。政府對城市管理的各個方面都進(jìn)行全面立法，做到了“無事不立法”，使城市執(zhí)法人員的每項工作都有法可依。二是操作性強。城市管理法規(guī)對規(guī)定的內(nèi)容、制定辦法以及懲罰都進(jìn)行了詳細(xì)而具體的規(guī)定，既避免執(zhí)法隨意性又增加了可操作性。同時，城市管理的執(zhí)法力度很大，“嚴(yán)”字當(dāng)頭。另外，還擁有一支素質(zhì)精良的法紀(jì)監(jiān)督稽查隊伍和遍及社會各階層的群眾監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。

新加坡良好的城市環(huán)境很大程度上還依賴于滲透到城市管理方方面面的罰款制度。除了對嚴(yán)重違法人，追究其法律責(zé)任外，對輕微違法行為，新加坡大量采用的罰款處罰措施，罰款程序明確具體，可操作性強，罰款數(shù)額大，足以使受罰者心痛，不敢再犯。在培養(yǎng)國民良好的行為習(xí)慣，使城市管理富于經(jīng)濟(jì)色彩以及增加城市管理經(jīng)費等方面都起到了很大作用。其特點一是罰款名目繁多，幾乎涉及所有公共領(lǐng)域；二是罰款數(shù)額大；三是執(zhí)行罰款嚴(yán)格。政府對于執(zhí)行罰款給予高度重視，通常派專人進(jìn)行監(jiān)督。

日本和香港也同樣如此，日本的《輕犯罪法》于1958年制訂，根據(jù)這部法律，幾乎所有不文明的行為都可以進(jìn)行懲罰，在很大程度上約束了個人行為。在香港，隨地吐痰、亂拋垃圾、非法張貼、犬只糞便污染街道4項可以判拘役最高至6個月；在店鋪6米范圍內(nèi)積存垃圾的，由執(zhí)法人員書面通知業(yè)主1小時內(nèi)清理完畢，否則會被檢控；食肆違例占用公共地方，一經(jīng)裁定，最高可被罰款1萬元及監(jiān)禁3個月，滯交每日加罰300元；樓房蟲鼠為患，未按時消滅的最高可被罰款 5000 元，滯交每日加罰 500 元；空調(diào)系統(tǒng)滴水，一經(jīng)裁定，最高可被罰款 1萬元，滯交每日加罰 200 元，并向法庭申請強制執(zhí)行命令，加重處罰等。正是這些高標(biāo)準(zhǔn)、精細(xì)化的法規(guī)，對新加坡、日本和香港的城市管理起著重要的作用。

三、 高素質(zhì)群體參與共治管理

世界一流城市的各種非政府組織和非營利組織數(shù)量龐大。社會組織的設(shè)立程序相對簡單。在諸多糾紛解決以及各類公共事務(wù)中，政府常常借助社會組織的力量。世界一流城市實現(xiàn)了公共服務(wù)供給主體和供給方式的多元化，建立了包括地方政府、企業(yè)、非政府組織和公民在內(nèi)的合作治理網(wǎng)絡(luò)，采取政府間協(xié)議、購買服務(wù)、公私合作等多種形式供給城市公共服務(wù)，解決公共問題，促進(jìn)均衡發(fā)展。其中，社會組織在社會治理實踐中發(fā)揮了重要的作用。社會組織不僅提供公共服務(wù)，以較高的服務(wù)效率和治理績效滿足了民眾的公共服務(wù)需要，而且以公共利益為導(dǎo)向促進(jìn)了城市的公平均衡發(fā)展。

新加坡在城市管理中采取了多種促進(jìn)公民參與的方法。如在市鎮(zhèn)理事會中吸納了很多普通居民。市鎮(zhèn)理事會每2個月召開一次理事會會議，理事與居民共同商討城市管理中的具體問題。通過市鎮(zhèn)理事會這樣的組織，使得居民以城市管理者的身份進(jìn)行參與，同時也使管理更加符合公眾的需求。

日本在長期實踐中逐步形成了以公民參與為核心的垃圾分類協(xié)同治理機制，公眾已成為日本“三元”（政府、企業(yè)、公眾）環(huán)境管理結(jié)構(gòu)中的一員，作為最廣泛、最有力的一股社會力量發(fā)揮著巨大作用。以橫濱市為例，主要存在三種參與模式：以市民監(jiān)察專員組織為代表、以垃圾問題聯(lián)絡(luò)會為代表、以資源循環(huán)事業(yè)協(xié)同組織為代表的公眾參與。此外，日本的垃圾分類管理中，處于基層的市、町、村的自治體、自治會等民間自發(fā)組織發(fā)揮著重要作用。自治會的會員大多是地區(qū)居民，利用休假時間自發(fā)參加相關(guān)的活動，和當(dāng)?shù)氐恼W(xué)校、商人聯(lián)合起來，為地區(qū)生活服務(wù)。

四、 廣泛的宣傳教育

新加坡政府認(rèn)為法制化的管理只能“治標(biāo)”，要真正“治本”需要從根本上減少城市環(huán)境的破壞行為，這就要依賴于廣泛的宣傳教育。因此，在依法嚴(yán)格管理城市的同時，新加坡政府不斷以各種形式對居民進(jìn)行城市管理方面的宣傳教育，在政府機構(gòu)、學(xué)校和其他單位，都把“遵守法律、遵守公德、愛護(hù)公物、為社會做貢獻(xiàn)、為國家增光彩”作為重要的教育內(nèi)容。

政府還經(jīng)常利用大眾傳媒，對全民實行普遍的清潔、綠化美化家園的教育等，使他們從思想上認(rèn)識到遵守各項法律規(guī)章、維護(hù)城市環(huán)境的重要性。同時，在每項城市管理法規(guī)頒布的初期，政府也利用媒體進(jìn)行廣泛宣傳，宣傳期過后再進(jìn)入執(zhí)行階段。

新加坡政府十分善于利用評比活動、全國性運動等城市管理輔助手段有針對性地解決城市管理中的問題。這些運動的開展，使城市管理者和普通居民對需要解決的問題有更深刻的認(rèn)識，對城市管理的意義和各種相關(guān)法律法規(guī)有深入的了解。

借鑒世界一流城市的成熟經(jīng)驗與做法，本人提出建議如下：

一、 整合城市管理相關(guān)部門的權(quán)力與責(zé)任，將行政處罰權(quán)相對集中地整合到一個部門

可參考德國地方分權(quán)制度，按照“責(zé)權(quán)統(tǒng)一、重心下移、能放就放”的原則，將城市管理職能下移。繼續(xù)加快政府行政管理職能的轉(zhuǎn)變，逐步消除政府內(nèi)部部門多、分工細(xì)而導(dǎo)致的邊界不清等問題，實現(xiàn)一部門多統(tǒng)籌，綜合性管理，提高行政管理效率，提升城市管理水平。

二、 通過完善的立法實現(xiàn)長期穩(wěn)定的規(guī)則治理

城市管理涉及的領(lǐng)域眾多、事項繁雜，部門職能界限模糊，多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法是多年來社會管理體制存在的一個頑癥，其原因包括法制不健全、執(zhí)法不夠嚴(yán)等。填補城市管理領(lǐng)域的立法空白，及時修訂不符合精細(xì)化管理要求的法規(guī)規(guī)章，結(jié)合實際，制定科學(xué)的城市管理標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)，是實現(xiàn)“法治”的破題之路。

以法律法規(guī)為保障，增強精細(xì)化管理的剛性約束。在法治原則下進(jìn)行社會管理的強化和創(chuàng)新，才能充分發(fā)揮制度作用、規(guī)范作用、約束作用、服務(wù)作用和保護(hù)作用，讓精細(xì)化管理落到實處。

三、 支持社會組織承擔(dān)重要的社會治理功能，推進(jìn)建設(shè)多層次多領(lǐng)域社會治理體系

首先，可培育、引導(dǎo)市場、社會力量參與社會治理，構(gòu)建多元開放共治新格局。強化社區(qū)治理機構(gòu)、主體職責(zé)、規(guī)則和程序的法定化，完善各類社會組織有序參與的基層社區(qū)依法治理體制。鼓勵拓寬社會參與渠道和途徑，比如讓行業(yè)協(xié)會發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢參與城市管理，在社區(qū)垃圾分類、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域發(fā)揮社會組織的作用。

其次，完善城市管理領(lǐng)域志愿者組織體系。讓群眾真正參與到城市精細(xì)化管理中去，發(fā)揮群眾的各類資源優(yōu)勢，真正實現(xiàn)社會系統(tǒng)的有機整合。只有充分調(diào)動群眾的積極性，形成政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動、社會協(xié)同、群眾參與的良好格局，才能將城市精細(xì)化管理的創(chuàng)新政策真正落到實處。

第三，加快社會組織管理立法，全面實行社會組織直接登記及負(fù)面清單制度，探索建立社會組織監(jiān)管評估新機制。同時加快培育與現(xiàn)代社會治理結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的法律服務(wù)類社會組織。

四、 加強普法教育，形成遵法學(xué)法守法用法的良好社會環(huán)境

首先，健全立體化、社會化的普法格局。堅持宣傳教育和法治實踐并重，推進(jìn)全民普法守法。

其次，充分調(diào)動企業(yè)、社會組織、人民團(tuán)體等社會力量參與普法。積極推動全社會參與法治實踐。

第三，進(jìn)一步完善社區(qū)矯正、法律援助、司法救助、司法鑒定體系，降低公共法律服務(wù)門檻。用良好的道德風(fēng)尚引領(lǐng)全體市民自覺守法、維護(hù)法治權(quán)威。

在全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的進(jìn)程中貫徹社會主義法治理念要求，將法治理念轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實行動，只有法律執(zhí)行落到實處，有效維護(hù)公平正義，人民群眾才會相信法律，才能自覺維護(hù)法治尊嚴(yán)，形成法治文化繁榮發(fā)展的社會土壤。深圳在彰顯法治示范效應(yīng)中與大灣區(qū)法治建設(shè)同頻共振,是國家新一輪改革開放的起點與法治目標(biāo)，也將為全面依法治國提供可復(fù)制可推廣的灣區(qū)經(jīng)驗。

（發(fā)言者系深圳市政協(xié)委員，廣東雅爾德律師事務(wù)所創(chuàng)辦人、管理委員會主任）